Ways, ends and means?

’Hoewel de urgentie uit eigen analyse van de regering overduidelijk blijkt, stelt de regering ”meer geld voor defensie” afhankelijk van de budgettaire ruimte. Deze benadering miskent de urgentie en gaat voorbij aan het gegeven dat defensie een kerntaak van de overheid is en een structurele prioriteit moet zijn.’

Met de verkiezingen achter de rug is het vooralsnog ongewis of de o zo noodzake- lijke kapitaalinjectie voor de krijgsmacht een plaatsje in het regeerakkoord gaat krijgen. De kans bestaat dat bij het vormen van de coalitie Defensie op de offertafel komt te liggen waarop de betrokken partij- en hun programmatische verschillen trach- ten te overbruggen. Dat zal dan niet de eerste keer zijn en de kans is reëel. Nationale veiligheid en de staat van de Nederlandse defensie is nauwelijks een thema geweest in de verkiezingscampagnes en de visies van de partijen op dit thema liggen, zoals gebruikelijk, ver uiteen. Uiteraard vinden de betrokken partijen veiligheid allemaal een belangrijk thema, maar over de wijze waarop die veiligheid moet worden bewaakt en welke rol de krijgsmacht daarbij heeft, wordt zeer verschillend gedacht. Denken is hierbij wellicht niet het juiste woord omdat het ‘denken’ over veiligheid en defensie vooral wordt bepaald door partij-ideologische visies op de samenleving, ongeacht de mate waarin die verenigbaar zijn met de realiteit. Het is deze dynamiek die er voor zorgt dat, ongeacht welke coalitie en regeerakkoord er uiteindelijk uit de formatie moge komen,

elk herstelplan voor de krijgsmacht gefundeerd zal zijn op drijfzand. Financieel drijfzand welteverstaan, omdat de noodzakelijke financiële randvoorwaarden bij iedere begrotingsbespreking weer op losse schroeven komen te staan. Het zal duidelijk zijn dat zonder significante veranderingen in de wijze waarop in Nederland vorm wordt gegeven aan het veiligheids- en defensiebeleid, de kans dat dit beleid daadwerkelijk de strategische realiteit adresseert en voorziet in het broodnodige herstel en doorontwikkeling van de krijgsmacht, uitermate gering is.

Nationale veiligheid en de staat van de Nederlandse defensie is nauwelijks een thema geweest in de verkiezingscampagnes ...
Het is tijd voor een Nederlandse defensiestrategie op Plein 4. (bron: https://commons.wiki-media.org/)

Een defensiestrategie voor Nederland
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) dringt in haar advies van 3 maart 2017 aan op een herbezinning op het veiligheids- en defensiebeleid. Maar liever nog zien wij dit beleid verwoord in een concrete defensiestrategie. Strategie is de conceptuele verbinding tussen doelstellingen (Ends), mogelijkheden (Ways) en middelen (Means). Strategie is daarmee de rationale achter de plannen voor de Nederlandse krijgsmacht waarmee enerzijds reeds genomen beslissingen kunnen wor- den verklaard en anderzijds richting wordt gegeven aan nog te nemen beslissingen. In Engelstalige literatuur wordt strategie vaak omschreven als een plan of action dat concreet weergeeft op welke wijze de ter beschikking staande instrumenten worden ingezet om, binnen een bepaalde tijd, vooraf gestelde doelen te realiseren. Een strategie wordt dus ontwikkeld met het oogmerk activiteiten te initiëren teneinde een concrete doelstelling, binnen een be- paalde tijd, te realiseren. De Nederlandse defensiestrategie zou zich dan ook concreet moeten uitspreken over de te realise- ren doelstellingen, het tijdpad waarbinnen die gerealiseerd moeten zijn en de (financiële) middelen die daarvoor ter beschikking worden gesteld. Die strategie zou in ieder geval de volgende drie elementen moeten bevatten: herstel van de NAVO; herstel en doorontwikkeling van de krijgsmacht; gegarandeerd budget voor de uitvoering.

De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Rex Til- lerson, waarschuwde op de NAVO-bijeen- komst eind maart zijn ambtgenoten dat als de Europese lidstaten de defensie van Europa niet serieus nemen, zij niet moeten verwachten dat de VS dat wel doen. (bron: https://commons.wiki-media.org/)

Herstel van de NAVO

De AIV pleit voor een deltaplan voor de krijgsmacht waarmee zij in feite de aanzet geeft voor een Nederlandse defensiestrategie voor de komende tien jaar. Een belangrijke doelstelling van die strategie is het behoud en herstel van relevantie instituties, in het bijzonder de NAVO. De NAVO vormt de hoeksteen van het Nederlandse veiligheids- en defensiebeleid. Nederland heeft echter, net als veel andere Europese lidstaten, de NAVO laten eroderen. Dit heeft zowel het aanzien en de invloed van de NAVO alsmede het vermogen om op te kunnen treden ernstig geschaad. Daarmee hebben we ook de belangrijkste lidstaat van de NAVO, de Verenigde Staten (VS), van ons vervreemd. Voor deze partner is de maat intussen vol. De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Rex Tillerson, waarschuwde op de NAVO-bijeenkomst eind maart zijn ambtgenoten dat als de Europese lidstaten de defensie van Europa niet serieus nemen, zij niet moeten verwachten dat de VS dat wel doen. Herstel van zowel de NAVO als de relatie met de VS is cruciaal omdat een zwakke NAVO de kans op instabiliteit in Europa doet toenemen, wat ook een dreiging vormt voor Nederland. Nederland moet samen met de andere Europese landen de NAVO weer sterk maken door haar defensie-inspanningen serieus te nemen. Essentieel daarvoor is het nakomen van de afspraak om 2% van het bbp aan defensie-uitgaven te besteden. De Nederlandse defensiestrategie zou dus in moeten zetten op herstel van de NAVO door de lidstaten aan te moedigen hun defensie-uitgaven op niveau te brengen en door zelf binnen tien jaar (de afspraak is 2024!) aan de 2% bbp-norm te voldoen.

Herstel en doorontwikkeling van de krijgsmacht
Een tweede reden voor het verhogen van het defensiebudget tot de 2% bbp-norm en onlosmakelijk verbonden met het herstel van het aanzien en militair vermogen van de NAVO, is het herstel en de door- ontwikkeling van de Nederlandse krijgsmacht. Ons eigen ministerie heeft vorig jaar nog toegegeven niet in staat te zijn volledig te kunnen voldoen aan de inzetbaarheidsdoelstellingen voor de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied2. Dit is nota bene de eerste hoofdtaak van de krijgsmacht! De nieuwe veiligheidssituatie raakt echter niet alleen aan de eerste hoofdtaak maar ook aan de tweede en derde hoofdtaak van de krijgsmacht. In het AIV-advies staat hierover het volgende: ’De nieuwe veiligheidssituatie stelt hoge eisen aan de beschikbaarheid, verplaatsbaarheid en inzetbaarheid van toegezegde eenheden. Deze eenheden moeten gelijktijdig beschikbaar zijn met de eenheden die zijn in- gezet in het kader van de tweede en derde hoofdtaak.’3 Alleen reparatie van de kapot- bezuinigde krijgsmacht is niet voldoende: ’Investeringen zijn absoluut en dringend nodig om de huidige krijgsmacht te continueren en te vernieuwen, om operationele (gevechts-)ondersteuning te verbeteren en de slagkracht in vooral het hogere deel van het geweldsspectrum uit te breiden en te moderniseren. In deze tijd van verandering van het veiligheidsparadigma is het cruciaal dat de krijgsmacht beslissende slagkracht kan leveren.’4 Dit brengt ons bij de noodzakelijke middelen om de defensiestrategie uit te kunnen voeren.

De nieuwe veiligheidssituatie raakt echter niet alleen aan de eerste hoofdtaak maar ook aan de tweede en derde hoofdtaak van de krijgsmacht.

Gegarandeerd budget voor de uitvoering 

Veruit het belangrijkste element van de defensiestrategie is de gegarandeerde beschikbaarheid van het voor de realisatie benodigde budget. De Nederlandse defensiestrategie moet daarvoor worden vastgelegd in een meerjarig defensieakkoord, losgekoppeld van de regeringstermijn. Dit zorgt ervoor dat zowel de strategie als het daaraan gekoppelde budget gedurende een langere periode geldig blijft, ook indien er tussentijdse verkiezingen zijn. Een dergelijke methodiek heeft een aantal voordelen. Ten eerste wordt aldus gezorgd dat de krijgsmacht kan rekenen op een redelijke termijn waarin het beleid en budget verzekerd zijn. Dit stelt de krijgsmacht in staat om meerjarenplanning te doen die ook daadwerkelijk gefundeerd is op beschikbare middelen. Een meerjarig akkoord vergoot ook de aantrekkingskracht en betrouwbaarheid van de krijgsmacht als partner voor internationale samenwerking. Het wordt op die manier aantrekkelijker een gezamenlijke planning op te zetten voor de ontwikkeling van militaire capaciteiten omdat bij een meerjarenakkoord de benodigde dekking voor meerdere jaren gegarandeerd is. In de huidige begrotingssystematiek komt het helaas voor dat samenwerking halverwege moet worden opgezegd omdat de nieuwe begroting daarvoor geen ruimte meer biedt. Alleen al omwille van het bevorderen van internationale samenwerking zou het verstandig zijn duidelijkheid te verschaffen omtrent de richting waarin de krijgsmacht zich moet ontwikkelen en de daarvoor benodigde, gegarandeerd beschikbare, financiële middelen.

Meerjarige defensieakkoorden in Europa

Nederland zou bij lange na niet het eerste land zijn met een meerjarenakkoord. Veel Europese landen werken al met meerjarige raamwerken die in defensieakkoorden worden vastgelegd. In Denemarken worden akkoorden gesloten met een looptijd van vijf jaar. Zweden zet het akkoord zelfs om in een defensiewet. Frankrijk stelt elke 15 jaar een ‘Witboek Nationale Veiligheid en Defensie’ op waarvan elke vijf tot zes jaar de ‘Loi de Programmation Militaire’ (LPM) wordt afgeleid. Italië hanteert een periode van zes jaar voor haar Militaire Planningswet. In Groot-Brittannië heeft men een Defensie Materieel Investeringsfonds voor langetermijninvesteringen. Deze laatste lijkt op het Infrastructuur- fonds wat in Nederland gehanteerd wordt voor het meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Er is binnen Europa dus al ruime ervaring met het fenomeen. Het voordeel van meerjarige defensieakkoorden is dat het defensiebeleid daardoor inzichtelijker wordt en meer mo- gelijkheden biedt tot harmonisering van defensie-investeringen tussen landen. Voor landen die zeggen de Europese samenwerking op defensiegebied te willen bevorderen, zijn meerjarige defensie-akkoorden daarom in feite een must. Maar hoe groot is de kans dat een dergelijk akkoord ook in Nederland tot stand komt?

Ways, Ends and Means?

Een groot aantal partijen lijkt open te staan voor het idee van een meerjarig akkoord. Een motie die opriep om de mogelijkheid voor meerjarige defensieakkoorden in Nederland te onderzoeken (motie Eijsink) werd o.a. gesteund door PvdA, VVD, CDA, D66, SGP, CU en enkele kleine partijen die niet meer zijn herkozen. Helaas was er in de partijprogramma’s van de genoemde partijen niets meer omtrent een meerjarig akkoord voor defensie terug te vinden. De genoemde motie is echter wel verder uitgewerkt door Instituut Clingendael5 en daarin zijn drie opties opgenomen voor meerjarige defensieakkoorden in Nederland. De eerste optie is een ambitieuze variant naar het model van Zweden en Denemarken dat voorziet in een akkoord waarin voor minimaal vijf jaar de belang- rijkste taken, de inrichting van de krijgsmacht en een gedetailleerd financieel kader worden vastgelegd, aangevuld met een Materieel Investeringsfonds met een looptijd van 15 tot 20 jaar voor langetermijninvesteringsuitgaven. Onder de ambitieuze variant zou het meerjarig akkoord een wettelijke status hebben. Dit is ook meteen het grootse verschil met de tweede optie, de tussenvariant. Bij de tussenvariant krijgt het meerjarig akkoord geen wettelijke status, maar de status van een politiek akkoord. De geldigheidstermijn blijft vijf jaar. Als derde optie stelt Clingendael de light variant voor. Dit betreft een akkoord dat wordt opgesteld om over de coalitietermijn heen te reiken en het moet een invloed- rijke rol hebben bij de opstelling en behandeling van de defensiebegroting.

Zelfs de light variant zou al een grote stap vooruit betekenen voor de Nederlandse defensie. De vraag is echter of het ervan gaat komen. Na het uitkomen van het Clingendael rapport is het erg stil gebleven rond dit onderwerp en dat doet het ergste vrezen. Het zal er vooral van afhangen of de partijen in het parlement bereid zijn het belang van Nederland voorop te stellen. Zoals in het Clingendael rapport valt te lezen, vereist het ’de erkenning dat veiligheid- en defensiebelangen een zaak van high politics zijn, een essentieel publiek goed, dat kortetermijn politieke belangen overstijgt.’ Die erkenning mag niet langer op zich laten wachten.

Redactie