Aanpassing topstructuur Defensie

Veranderen om te veranderen ...

Auteur: genm b.d. J.H. de Jonge

Het is hip om te veranderen. Elke keer als er een nieuwe bewindspersoon komt, of een nieuwe Secretaris-Generaal, of als de wind draait, ontstaat er de behoefte om te veranderen. In het bedrijfsleven is verandering van levensbelang om de continuïteit te garanderen, maar wat is de noodzaak om te veranderen binnen Defensie? Binnen bedrijven vindt de verandering meestal plaats bij de business units en de productiefaciliteiten en blijft de topstructuur grotendeels gelijk, waarmee de strategische lijn kan worden vastgehouden. Bij Defensie is het precies andersom. De productie-onderdelen worden wel kleiner maar behouden dezelfde structuur, in ieder geval sinds het afschaffen van de bevelhebbers; de strategische top verandert echter elke vijf jaar.

Verandering moet

Het primaire product van Defensie blijft hetzelfde, gevechtskracht. We willen goed zijn in het leveren van vrede en veiligheid over de hele wereld. We weten dat de wereld aan het veranderen is. Niet alleen de wereldwijde veiligheidssituatie, maar ook het klimaat, de techniek, de economische balans, etc. veranderen in hoog tempo. Weliswaar blijft het primaire product van Defensie hetzelfde, maar het soort gevechtskracht, de wijze waarop het wordt geleverd en de robuustheid moeten telkenmale worden aangepast aan de gewijzigde situatie. Dit betekent dat Defensie moet mee-veranderen om de uitdagingen van vandaag en die van de toekomst het hoofd te kunnen bieden. Dit vergt een plan, een lange lijn, een strategie, maar vooral vergt het rust in de top zodat de organisatiedelen, die de gevechtskracht moeten leveren, kunnen gaan voldoen aan de nieuwe eisen en zich in gezamenlijkheid kunnen aanpassen. Echter, wat we nu zien is dat het bij Defensie precies andersom gaat. De uitvoeringsorganisaties moeten blijkbaar zelf zoeken naar oplossingen voor de huidige uitdagingen, terwijl de top zich concentreert op haar eigen structuur. Dus geen strategie, geen plan, maar wel oude wijn in nieuwe zakken, met de nodige bestuurlijke drukte. In de top geen rust, maar onrust.

Angst voor militairen

Vervolgens wekt de verandering inhoudelijk ook de nodige verbazing. Net als bij eerdere aanpassingen van de topstructuur straalt ook deze een angst voor militairen of militaire invloed uit. Bij de vorige verandering, in 2013, is er veel aan gedaan om het aantal militaire topmanagers zo beperkt mogelijk te houden en de militairen zo weinig mogelijk invloed te geven op de besluitvorming. Dit alles ten faveure van topmanagers zonder militair uniform. Hoewel, in de afgelopen vijf jaar is de directeur van de Defensie Materieel Organisatie (DMO) een militair geworden, de commandant van het Defensie Ondersteuningscommando (DOSCO) is een militair geworden, de Hoofddirecteur Bedrijfsvoering (HDBV) was al militair maar is belangrijker geworden in zijn rol als CIO (Chief Information Officer), in het arbeidsvoorwaardenproces is de Hoofddirecteur Personeel (HDP; eveneens militair) belangrijker geworden, dus in de ’oude’ topstructuur is het aantal militairen met een stem significant toegenomen.

Blijkbaar is het nu tijd om de militaire stem weer terug in het hok te duwen. De militairen met een niet-militaire taak, HDBV en HDP, worden onder de Directeur- Generaal Beleid (DGB) geplaatst, zodat alleen als militaire stem de Commandant der Strijdkrachten (CDS) overblijft. Met andere woorden, de uitvoerder die verantwoordelijk is voor het belangrijkste product van Defensie, gevechtskracht, moet het aan de reguliere vergadertafel op het hoogste niveau doen zonder steun van collega’s die het primaire product kennen. De CDS zit sinds 1 februari jl. in de Bestuursraad namelijk naast de DGB (nieuw, afkomstig van een ander departement), de Hoofddirecteur Financiën en Control (HDFC; nieuw, ook van een ander departement) en de Secretaris-Generaal (SG; eveneens nieuw en afkomstig van een ander departement). Met deze constructie alleen al is de militair terug in het hok en goed gemuilkorfd. En dat bij een organisatie waarin alles draait, of beter gezegd hoort te draaien, om het militaire product. Waarom is Nederland of het Ministerie van Defensie toch zo bang voor de invloed van militairen?

De overige wijzigingen binnen de top van Defensie duiden ook op verkleining van de militaire invloed. Zeggenschap over het operationele beleid was de CDS bij de vorige verandering van de topstructuur reeds kwijtgeraakt, want dat werd toen ondergebracht bij de Hoofddirecteur Beleid (HDB). Sinds die verandering is het operationele beleid enigszins beperkt uit de verf gekomen, om het eufemistisch uit te drukken.

Nieuwe topstructuur Defensie

Per 1 februari 2019 is dit de situatie:

De HDB wordt DGB – what’s in a name?– en is niet meer alleen verantwoordelijk voor beleid en de link naar de politiek, maar geeft voortaan ook leiding aan de HDP en de HDBV. Tevens is de DGB verantwoordelijk voor de integrale defensieplannen, voor kennis & innovatie, voor het vastgoed en voor de informatievoorziening. Voorwaar een indrukwekkende span of control;
De CDS valt ambtelijk onder de SG en stuurt voortaan niet alleen alle operationele eenheden aan, maar ook DMO en DOSCO;
Er komt een nieuwe Inspecteur-Generaal Veiligheid, die direct rapporteert aan de bewindslieden. Onduidelijk is hoe deze functionaris zich verhoudt tot de Directeur Veiligheid, die onder de DGB ressorteert;
De HDFC blijft de hoeder van het begrotingsproces binnen Defensie, met een directe link naar de minister van Financiën. De allocatierol – simpel gezegd de mogelijkheid om gelden te schuiven tussen de Operationele Commando’s (OPCO’s) – is overgegaan van de CDS naar de HDFC.

Verzwakking CDS

Met de toevoeging van DMO en DOSCO zou de CDS beter in staat moeten zijn om uitvoering en ondersteuning op elkaar af te stemmen. De praktijk zal dit moeten gaan uitwijzen. Draaien aan de regelknoppen, o.a. bij grote materieelprojecten, zal niet echt eenvoudig zijn; de integrale planning en budget-allocatie zijn namelijk in handen van zijn partners in de Bestuursstaf, de DGB, respectievelijk de HDFC. Welke mogelijkheden heeft de CDS dan echt om de OPCO’s, de DMO en het DOSCO aan- en bij te sturen? Wordt de CDS slechts de corporatebehoeftesteller en het operationele doorgeefluik naar de DGB en de HDFC?

Met name zonder verantwoordelijkheid voor het Defensie Investeringsplan, wordt de Defensiestaf slechts een uitvoeringsorganisatie die weinig invloed heeft op the way ahead. Geboeid, maar met kloppend hart, gaan we zien hoe de prioriteitstelling plaats zal gaan vinden. De laatste jaren viel het al op dat zeer geregeld onderwerpen, die niets te maken hadden met het primaire product, een hoge prioriteit kregen. Naar verwachting zal in de nieuwe topstructuur de aandacht voor de niet-militaire onderwerpen alleen maar groter worden.

Burgers aan het stuur

Van de nieuwe DGB wordt veel verwacht. Verantwoordelijk voor beleid en de langetermijnplannen, én voor kennis en innovatie, én voor de Hoofddirectie Personeel, én voor de Hoofddirectie Bedrijfsvoering (inclusief de rol van CIO), én waarschijnlijk ook nog voor de inhoudelijke afhandeling van Kamervragen. In het oude besturingsmodel kwam de HDB niet of nauwelijks toe aan het maken van beleid, laat staan operationeel beleid. Met de grote span of controlvan de DGB is de kans klein dat dit verbetert. Zelfs als de werkbijen binnen de DGB-organisatie al in staat zijn om los te komen van de waan van de dag en tijd te vinden voor (operationeel) beleid en het defensieplan, hoe krijgt de persoon DGB het voor elkaar om al deze onderwerpen in het besluitvormingsoverleg op de agenda te krijgen? En hoe krijgt hij/zij het voor elkaar om met voldoende kennis in de Bestuursraad inhoudelijk over al die onderwerpen te spreken?

een zorg is de aanwezigheid van militaire kennis

Een andere zorg is de aanwezigheid van militaire kennis binnen dit directoraat. De (on-)natuurlijke neiging binnen de Bestuursstaf is om functies die niet een direct militair karakter hebben te vervullen met burgermedewerkers. Er is dus een risico dat de militairen, die nu nog bij de DGB zijn ingedeeld, worden vervangen door burgers. Vooral voor beleid, langetermijnplanning en investeringen is militaire kennis van de organisatie evenwel essentieel. De gemiddelde civiele collega binnen de organisatie is slim en capabel, maar het duurt over het algemeen zeker drie jaar voordat de persoon enig gevoel heeft bij het product en de unieke werkomstandigheden van Defensie.

Onder de streep

Uiteindelijk is de belangrijkste winst van de nieuwe topstructuur vooral voor de bewindslieden. Zij hoeven nu nog maar met vier functionarissen zaken te doen. Dit maakt het voor hen erg overzichtelijk. De SG kan worden aangesproken op het functioneren van de Bestuursstaf, de DGB kan worden aangesproken op bijna alles, behalve financiën en uitvoering, de HDFC op het geld en de CDS op de uitvoering. Waarbij het voor de CDS dus zomaar fout kan gaan: het beleid schrijft voor, daar zijn mooie plannen voor bedacht en voldoende financiële middelen voor gealloceerd, maar als het mis gaat ligt dat natuurlijk aan de uitvoering. Anders dan in het recente verleden, is de accountabilitynu ‘adequaat’ geregeld!

Nog een laatste constatering. Het afzwakken van de ‘militaire stem’ in de nieuwe topstructuur leidt tot meer bestuurlijke afstand tussen de bewindslieden en de uitvoerende defensieorganisatie. Dat lijkt fors tegenstrijdig met wat de minister en de staatssecretaris zeggen te beogen, namelijk het herwinnen van vertrouwen en de hearts and minds van het defensiepersoneel.

Al met al vragen we ons af: waarom juist nu? Deze reshuffle vraagt veel aandacht en energie en zal de komende tijd hoogstwaarschijnlijk veel miscommunicatie en gevechten om de macht met zich meebrengen. De energie wordt intern gericht. En dat in het huidige tijdsgewricht, waar de brede defensieorganisatie op alle vlakken en in alle lagen moeite doet om weer levensvatbaar te worden. Om met de staatssecretaris te spreken: waar het vliegwiel van de dieselmotor Defensie langzaamaan eindelijk weer op snelheid probeert te komen.