Al gedaan, doen we al en wat we vooruitschuiven

Kabinetsreactie op het rapport ‘Veiligheid in een Wereld van Verbindingen. Een Strategische Visie op het Defensiebeleid’

In Carré nummer 8 van december 2017 vroeg de werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht (D&K) zich af wat er gedaan zou worden met de aanbevelingen van het rapport ‘Veiligheid in een wereld van verbindingen’[1] van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Dit rapport is inmiddels alweer bijna een jaar oud en geeft drie cruciale adviezen: (1) Voeg de huidige nationale en internationale strategieën samen tot één strategie; (2) Om goed richting te kunnen geven aan deze nationale veiligheidsstrategie moet een Algemene Veiligheidsraad worden ingericht; (3) Om goed te kunnen functioneren moet de Algemene Veiligheidsraad worden ondersteund door een Planbureau voor de Veiligheid.

Andere belangrijke adviezen luiden: laat de grondwettelijke en bondgenootschappelijke verplichtingen leidend zijn, investeer in de eerste plaats in het NAVO-bondgenootschap, breng de defensie-uitgaven in stappen naar 2% van het bbp, besteed aandacht aan nieuwe (hybride) uitdagingen en voeg daar de toerusting voor cyberoorlogvoering aan toe.
De Gezamenlijke Officieren Verenigingen (GOV) konden zich, met uitzondering van uitspraken over een minder veelzijdige krijgsmacht en een te groot pleidooi voor focus, grotendeels vinden in het rapport, de conclusies en de aanbevelingen. Op basis van de vriendelijke, maar terughoudende reacties van hoge beleidsambtenaren tijdens een bijeenkomst ter bespreking van het rapport op 12 september van het vorige jaar vroegen we ons af of er wel veel met de aanbevelingen van de WRR zou worden gedaan. Het toenmalige demissionaire kabinet besloot de inhoudelijke reactie over te laten aan het volgende kabinet en eindelijk is er op 28 maart van dit jaar een kabinetsreactie[2] gekomen.

Al gedaan: geïntegreerde veiligheidsstrategie

In het regeerakkoord werd een geïntegreerde veiligheidsstrategie aangekondigd en al op 19 maart jl. werd de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie 2018-2022 (GBVS) aangeboden aan de Kamer. Die invulling alleen al is een antwoord op een belangrijke aanbeveling van de WRR. Er is dus niet stilgezeten. Wel vroeg D&K zich in eerste instantie af van welke integratie hier sprake is.

De GBVS is vooral een internationaal gerichte strategie, gecoördineerd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Onvriendelijk geformuleerd: het Ministerie van Defensie wordt hierin te veel gekortwiekt tot een uitvoerend orgaan van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Deze geïntegreerde veiligheidsstrategie vervangt de oude Internationale Veiligheidsstrategie uit 2013. Dus niet de Nationale Veiligheidsstrategie uit 2007. De term geïntegreerd duidt volgens ons meer op het betrekken van alle machtsmiddelen van de staat bij de strategie en te weinig op het integreren van de internationale en nationale veiligheid. En dat, terwijl de regering wel degelijk de scheiding tussen de gebieden van interne en externe veiligheid wil opheffen. Dit blijkt duidelijk uit haar reactie op het WRR-rapport waarin geschreven wordt ’De Defensienota en de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie[3] (GBVS) zijn, overeenkomstig de aanbeveling van de WRR, in samenhang opgesteld, mede op basis van een geïntegreerde dreigingsanalyse van binnen- en buitenlandse dreigingen en vormen de basis voor een geïntegreerde veiligheidsaanpak, die later dit jaar zal verschijnen. Tevens vindt nauwe afstemming plaats met de nieuwe nota over buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking en de nationale Cybersecurity Agenda’.

Doen we al: geen Algemene Raad en geen Planbureau voor de Veiligheid

Zoals wij in ons decemberartikel al vermoedden op grond van de terughoudende reacties van de ambtenaren komt er geen Algemene Raad voor de Veiligheid. In de plaats daarvan zijn twee raden ingesteld: de Raad voor Defensie en Internationale Aangelegenheden (RDIA) en de Raad voor Veiligheid en Inlichtingen (RVI). ’De RDIA is bedoeld voor de integrale afstemming van het veiligheids- en defensiebeleid en beleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking en buitenlandse handel. In de RVI worden onder meer de actualiteiten met betrekking tot de nationale en de internationale veiligheid besproken’.

WRR-raadslid prof. mr. dr. Ernst Hirsch Ballin verduidelijkte ons in een tweede ontmoeting in november dat dit ministeriële onderraden zijn, een constructie die hem niet kon bekoren. Die onderraden kunnen wijzigen per kabinet en daarmee is er geen garantie op continuïteit.

Een Planbureau voor de Veiligheid komt er ook niet. Wel vindt de regering een kennisbasis erg belangrijk in de huidige complexe veiligheidsomgeving. Daarna volgt er toelichting die lijkt op de uitspraken van de twee hoge beleidsambtenaren van september vorig jaar bij de bespreking van het WRR-rapport. ’De departementen die zich bezighouden met veiligheid beschikken ten behoeve van beleidsontwikkeling dan ook over een kennisbasis, die deels in stand wordt gehouden door een scala aan kennisnetwerken, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties’. Vrij vertaald: dit hebben we al, we zien het als een bevestiging van het huidige beleid. Conclusie: we gaan het niet doen. Jammer.

Blijven we doen: streven een betrouwbare bondgenoot te zijn

Op de aanbeveling van de WRR ‘Grondwettelijke en bondgenootschappelijke verplichtingen moeten leidend zijn voor het Nederlandse defensiebeleid’, antwoordt de regering: wij zijn het daar helemaal mee eens. Of zoals in de kabinetsreactie wordt geschreven: ’Het kabinet ondersteunt deze aanbevelingen volledig’. Daarna veel woorden om te vertellen: dat gaan we doen en blijven we doen.

Als we – met deze informatie in het achterhoofd – kijken in de Defensienota 2018 op pagina 11, onder de kop ‘wat we willen zijn’, valt af te leiden dat we een betrouwbare NAVO-bondgenoot willen zijn. Het rijtje ‘goede partner voor civiele autoriteiten, maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven en onze strategische partners en bondgenoten’ op deze pagina onderstreept dit nog eens. Daarnaast komt de afkorting NAVO dertig keer in de defensienota voor als voornaamste driver voor noodzakelijke veranderingen en investeringen. Dus met de uitgangspunten en intenties zit het goed.

Wat ons minder zeker stemt, is de afsluitende zin in de alinea in de kabinetsreactie over deze aanbeveling van de WRR: ’Daarnaast heeft Nederland zich, samen met alle andere bondgenoten, gecommitteerd aan de capaciteitsdoelen die per land in de NAVO zijn afgesproken. Het realiseren van deze capaciteitsdoelen vergt een lange adem, waarvoor een langjarige financieringssystematiek noodzakelijk is’. D&K vindt dit schitterende termen, maar onaangenaam vaag. Woorden zijn niet genoeg. Er moet ook geleverd worden om een goed bondgenoot te zijn. Bijvoorbeeld aanschaffen van de afwezige wapensystemen die de NAVO van ons vraagt in de Capability Reviews.

Zijn we mee eens, maar in 2020 kijken we verder

Een andere WRR-aanbeveling luidt: ‘De afname van het continue vermogen van de krijgsmacht en de noodzaak actiever te anticiperen op veiligheidsrisico’s nopen tot meer focus en extra investeringen’. De WRR stelt in haar rapport dat de defensie-uitgaven via vooraf bepaalde stappen in 2024 op twee procent van het bbp moeten zijn gebracht, in overeenstemming met de toezeggingen tijdens de NAVO-top in Wales (2014). Ook dit advies wordt in wezen niet opgevolgd door de regering, die er in haar reactie niet omheen draait. De regering erkent dat met de 1,5 miljard extra niet eens het Europees gemiddelde wordt bereikt en de twee procent al helemaal niet. Daar zal naar gekeken worden bij de update van de defensienota in 2020. Dat is allesbehalve een garantie, want daarna volgt de zin: ’Een mogelijke extra vervolgstap tijdens deze kabinetsperiode wordt integraal op de daartoe geëigende momenten bekeken in het licht van de ontwikkeling van de veiligheidssituatie, de rijksbrede prioriteiten en binnen de afgesproken budgettaire kaders’. Kortom, we beloven nog niets, eerst in 2020 kijken of we geld hebben en of het nog nodig is.

Geen overfocus op marine en luchtmacht

Over de veel genoemde focus van de WRR op marine en luchtmacht, die ook D&K niet deelt, blijft de regering gelukkig bij haar eerdere realistische uitgangspunt van de veelzijdig inzetbare krijgsmacht. De regering omschrijft het als volgt: ’Het belang van versterking en vernieuwing van de landstrijdkrachten wordt hiermee in de ogen van het kabinet onterecht buiten beschouwing gelaten. Optreden in het landdomein blijft in de veranderde veiligheidscontext onverminderd van belang, zowel in het kader van de bondgenootschappelijke verdediging als de internationale stabiliteit en rechtsorde. Het kabinet heeft een andere keuze gemaakt, namelijk de keuze voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht. Een veelzijdig inzetbare krijgsmacht houdt in dat zij beschikt over een gebalanceerde mix aan verschillende capaciteiten waarmee snel kan worden ingespeeld op verschillende situaties en veranderende omstandigheden’. De regering deelt het pleidooi voor de WRR-focus dus ook niet.

Ook D&K: doen we al en blijven we doen

De intenties in deze kabinetsreactie op het WRR-rapport klinken goed. Een belangrijk advies is overgenomen en al waargemaakt met de publicatie van de GBVS. Maar hiervoor is al opgemerkt dat het hier niet om een wezenlijke strategie gaat, maar eerder om coördinatie van machtsmiddelen van de staat. Deze is overigens ingebed in een serie trends van vandaag de dag. Zo valt er bijvoorbeeld in hoofdstuk 1 van deze strategie te lezen: ’Het is juist in de landen rond en aan de randen van Europa waar de afgelopen jaren de veiligheidssituatie drastisch is veranderd en verslechterd. Technologische ontwikkelingen in het cyberdomein geven een nieuwe dimensie, terwijl regionale grootmachten en traditionele partners van Nederland zich minder voorspelbaar gedragen dan lange tijd het geval was’. Dit zijn hedendaagse zorgen over de toekomst, maar er mist een analyse in welke mate juist deze op lange termijn de belangrijkste strategische trends en prioriteiten zullen zijn en blijven. Een serieuze langetermijnvisie ontbreekt.

Teleurstellend is het instellen van twee onderraden – de Raad voor Defensie en Internationale Aangelegenheden (RDIA) en de Raad voor Veiligheid en Inlichtingen (RVI) – in plaats van één Algemene Raad voor Veiligheid. Deze onderraden zijn niet permanent, want ze kunnen door een volgend kabinet gemakkelijk worden gewijzigd, uitgekleed of opgeheven. Verder leidt ook verminderde aandacht voor coördinatie tot beleidsfragmentatie, iets dat gemakkelijk kan gebeuren. En die fragmentatie is juist het grote probleem dat het rapport wil oplossen. Dit blijkt uit pagina’s 100-101 die de essentie van het denken van de WRR samenvatten. Die essentie wordt daar omschreven als ‘kennis en anticipatie’ en verder verwoord als ’De langetermijnoriëntatie en de aansluiting tussen strategische kennis en beleid schieten vaak te kort. Er is nog altijd een kloof tussen wetenschap en beleid op het terrein van buitenlands beleid en defensie’. Dit alles vormt de onderbouwing van een structurele oplossing via een Algemene Raad voor Veiligheid (ondersteund door een Planbureau dat strategische verdieping garandeert) direct onder de premier. Alleen zo wordt een overkoepelende geïntegreerde strategie met de focus op de lange termijn waargemaakt. Door Ernst Hirsch Ballin tijdens de presentatie van het rapport bondig geformuleerd als: ’We moeten ons niet laten verrassen’. En die onderbouwing voor structurele noodzaak van deze Algemene Raad is helaas precies wat de regering in haar reactie op het WRR-rapport totaal negeert …

Het zal duidelijk zijn: D&K blijft volgen of en hoe de goede voornemens in de Defensienota 2018 worden bereikt. In de komende twee jaar blijven wij bijdragen aan het politiek-, defensie- en maatschappelijk debat voorafgaande aan de echte lange lijnen in de nota van 2020. Ons GOV-Deltaplan voor Defensie[4], dat wij in 2016 aan de vorige minister aanboden, vormt daarbij nog steeds een goede basis.

Eindnoten

1. https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2017/05/10/veiligheid-in-een-wereld-van-verbindingen

2. Brief van de minister van Defensie, Den Haag, 28 maart, Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 763, nr. 141

3. ‘Wereldwijd voor een veilig Nederland’ – Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie 2018-2022, minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok, Den Haag, 19 maart 2018 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z04984&did=2018D20453