Breuklijnen en aanpassingsdecennia

Tijdens de plenaire vergadering van de NOV-werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht (D&K) op 10 meij jl. gaf ltz1 Roy de Ruiter een presentatie over zijn proefschrift Breuklijn 1989; continuïteit en verandering in het Nederlandse defensiebeleid 1989-1993. Daarin beschrijft hij het handelen van de top van het Ministerie van Defensie in de eerste jaren na de val van de Muur.

Zij moest in een periode van grote veranderingen een nieuwe koers uitzetten voor de Nederlandse krijgsmacht. Een organisatie die in korte tijd haar belangrijkste ‘afzetmarkt’ verloor en op zoek moest naar een nieuwe reden van bestaan. Voorzitter D&K Harm de Jonge vroeg zich in zijn aankondiging af welke conclusies wij kunnen trekken uit een vergelijk tussen de periode Ter Beek en de periode Bijleveld. Wat kunnen we ermee? De Ruiter ziet niet zozeer lessons learned, maar wel parallellen: twee nota’s en grote investeringen. D&K ziet naast de parallellen ook fundamentele verschillen.

De Ruiter: Voor de val van de Muur was de Koude Oorlog een gegeven. Dat was de basis onder het toenmalige hoge budget, in sommige jaren rond de 3% bbp. Echter, ook 3% was niet genoeg. Militairen willen altijd meer en beter. De val van de Muur was door niemand voorzien. Zeker niet op de korte termijn waarbinnen deze gebeurtenis zich voltrok. Daarmee viel de koppeling met veiligheid en bescherming van het vaderland weg. Nederland (Den Haag) schakelde relatief snel over en legde de focus op handhaven van/bijdragen aan de internationale orde: vredes- en crisisbeheersingsoperaties. De parallel met nu: na aanvankelijk de Defensienota 1991, verscheen in 1993 de Prioriteitennota. Momenteel werkt Defensie met de Defensienota 2018 en is een herijking aangekondigd in 2020. D&K ziet naast deze parallel ook een wezenlijk verschil. Toen was het een begin van eerst vredesdividend en daarna volgden jaren van uitholling. Nu is het de start van groei om een vastgelopen organisatie weer van de grond te krijgen en enigszins weer te leveren wat ooit beloofd werd aan de NAVO, maar sinds lang niet meer wordt waargemaakt.

De Ruiter: Vooral na uitkomst van de Prioriteitennota volgden grote veranderingen: overgang naar een beroepsleger, grote bezuinigingen. Minder fregatten, jachtvliegtuigen, brigades, tanks etc. Maar wel met behoud van het ideaalbeeld van een marine, een luchtmacht en een landmacht. De paradox: de krijgsmacht was wel gekrompen, maar met behoud van de structuur. Elk krijgsmachtdeel probeerde bij de bezuinigingen zijn hachje te redden. Een half jaar na uitkomen van de Prioriteitennota was er alweer geldtekort voor de aangekondigde maatregelen en investeringen. Een vraag van D&K is hoe dat straks zal gaan bij de Herijking van de Defensienota in 2020. Deze zal op groei geschreven worden, maar groeit het budget overeenkomstig de aankondigingen?

De Ruiter onderkent in de reacties van de krijgsmachtdelen een typisch militaire houding. De toekomst is onvoorspelbaar, zie de val van de Muur. Militairen zijn beroepsmatig bedacht op oorlog. Er is geen garantie voor vrede. De lessen van de geschiedenis pleiten voor een meer ‘tijdloze’ inrichting van de krijgsmacht. Die houding leidt – mede onder druk van krapte in budget – tot vermijding van grote keuzes. Hoe kun je de continuïteit van geldtekort doorbreken?

De Ruiter: Ambtenaren op het ministerie zorgen het meest voor de continuïteit. De militairen hebben de vaktechnische inbreng. Een langjarig perspectief kan zorgen voor continuïteit, maar dan zullen de spelers (politiek, ambtenaren, militairen) in vertrouwen de discussie moeten voeren: wat hebben we nodig en hoe behouden we ons voortzettingsvermogen?

Na afloop van de presentatie trok D&K een aanvullende conclusie: na de val van de Muur was Den Haag weliswaar relatief snel om, maar duurde het toch nog jaren voordat de werkvloer de Sovjet-Unie als tegenstander had losgelaten. De eerste missies vanaf 1993 werden voorzichtig en met naïviteit aangegaan. Na Srebrenica begrepen we meer van Rules of Engagement, escalatiedominantie en three block war. De weg terug: vanaf 2013 de Gerasimov-doctrine, in 2014 de annexatie van de Krim, in 2017 de eerste Nederlandse brigade oefening sinds zeer vele jaren met het optreden tegen een ‘peer adversary’ als scenario. Pas in de Defensienota 2018 wordt formeel prioriteit bij de eerste hoofdtaak uitgesproken, maar vindt nog wel gereedstelling volgens de ‘war of choice’-aanpak plaats. Kortom de defensie- organisatie – van de ministeriële Hoofddirectie Beleid tot op de kazernes – heeft er ongeveer vijf jaar voor nodig om te schakelen naar een nieuwe veiligheidssituatie en moet daarna zichzelf weer uitvinden, ombouwen en oefenen voor de nieuwe focus. Verschillende  voorbeelden  van omwentelingen in de veiligheidssituatie hebben zich in kortere tijdspannes afgespeeld. Dit ondersteunt de huidige keuze voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht met de focus op de eerste hoofdtaak, die zich niet moet beperken tot de drie traditionele domeinen (land, zee, lucht) maar zich tevens moet richten op ‘nieuwe domeinen’ zoals space, cyber en information manoeuvre (IM; zie hiertoe ook het artikel: Information Manoeuvre – Het gebruik van informatie als wapen).

Verschuiven naar ‘wars of choice’ kan altijd nog.