Brexit: een bedreiging voor Europese Veiligheid

There is no question in my mind that a ‘Brexit’ would deal a significant blow tot he EU’s strength and resilience at exactly the moment when the West is under attack from multiple directions. (David Petraeus)

Het Verenigd Koninkrijk (VK), Duitsland en Frankrijk zijn al tientallen jaren bepalende spelers in Europa op het gebied van veiligheid. Hoewel deze drie grootmachten in Europa regelmatig van inzicht of belang verschillen, was het machtsevenwicht tussen deze drie richtinggevend bij het tot stand komen van een veiligheidsbeleid in Europa. De komende jaren gaat er echter een hoop veranderen. Het VK zal als gevolg van Brexit de Europese Unie (EU) gaan verlaten, waardoor de verhoudingen in Europa en het bestaande machtsevenwicht gaan veranderen. Maar wat betekent dit nu eigenlijk voor de veiligheid in Europa? Is de Europese veiligheidsstructuur voldoende resilient  om deze kanteling op te kunnen vangen? Om dit te kunnen beoordelen kijk ik eerst naar de huidige veiligheidsstructuur van Europa en naar de bedreigingen. Vervolgens beschouw ik de gevolgen van de Brexit voor deze veiligheidsstructuur. Omdat de veiligheidsstructuur in Europa zeer complex is beperk ik me in dit betoog tot de belangrijkste multilaterale samenwerkingsverbanden op Europees niveau (EU, NAVO). Daarbij beperk ik me in dit betoog tot de, in mijn ogen, belangrijkste bedreigingen voor de Europese veiligheid.

Europese veiligheidsstructuur

De Europese (veiligheids-)structuur wordt doorgaans beschouwd als een ‘liberale orde’ waarbij de samenwerking is gebaseerd op het geloof dat multilaterale interdependentie een feit is en dat goede afspraken en een op regels gebaseerde orde het belangrijkste recept zijn voor veiligheid (Keohane en Nye, 1977). Dit heeft ertoe geleid dat na de Tweede Wereldoorlog in Europa vele samenwerkingsverbanden tussen soevereine staten zijn ontstaan. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn de OVSE, de NAVO en natuurlijk de EU, waarbij met name de laatste twee de afgelopen jaren de veiligheidsstructuur van Europa hebben bepaald.

De NAVO is op veiligheidsgebied sinds de Tweede Wereldoorlog een dominante speler. Sterker nog: de grondslag onder de NAVO is het Noord-Atlantisch Verdrag (1949) dat de wederzijdse samenwerking en verdediging tussen Noord-Amerikaanse en Europese landen regelt. Tegenwoordig bestaat de NAVO uit 29 lidstaten en is het mede daardoor ook een belangrijk politiek overlegorgaan. Het is discutabel of deze groei de NAVO heeft versterkt of juist verzwakt, is de organisatie nog altijd een zeer belangrijke speler in het Europese veiligheidsdomein.

De EU is nog veel meer dan de NAVO een product van de liberale wereldorde. De basis onder de samenwerking is het geloof in de gemeenschappelijke Europese belangen. Sinds het Verdrag van Lissabon (2007) is de organisatie zich echter steeds meer op veiligheid gaan richten. Veiligheid is namelijk de primaire verantwoordelijkheid van een staat en een voorwaarde voor stabiliteit en economische voorspoed. Daarbij is ook de veranderde houding van de VS ten opzichte van Europa een katalysator in dit proces. Dit ontwikkelde besef voor de noodzaak van een veiligheidsstrategie heeft geresulteerd in de European Global Strategy(2016) en het Handbook Common Security and Defence Policy’ (2017).

Dit toegenomen veiligheidsbesef is momenteel ook hard nodig. Meerdere bedreigingen teisteren Europa en brengen haar positie in gevaar. Ten eerste zet het optreden van de Russische Federatie, van het innemen van de Krim tot cyber-aanvallen op westerse landen, grote druk op het Europese veiligheidsnetwerk. Ten tweede polariseren de onderlinge meningsverschillen over de aanpak van migratie, voornamelijk uit Afrika, de Europese landen. Tot slot vormt ook de interne polarisatie binnen lidstaten een bedreiging. Toenemend populisme ondermijnt de Europese solidariteit die de basis vormt onder het veiligheidsbeleid.

Loyaliteit en solidariteit zijn de basis onder de NAVO en de EU. Dit maakt dat een aantal kleine en middelgrote landen samen een significante rol kunnen blijven vervullen in een multipolaire wereld. Deze rol is essentieel voor het behoud van stabiliteit en veiligheid. Andere (opkomende) grootmachten zullen deze rol van Europa willen verkleinen en hun eigen macht vergroten. En om dit te kunnen doen hanteren ze een bekend militair strategisch principe: aanvallen op de vakgrenzen (breuklijnen).

De gevolgen van Brexit

Hoewel de gevolgen van Brexit op verschillende gebieden nog moeilijk in te schatten zijn, is het wel duidelijk dat het de Europese verhoudingen gaat beïnvloeden. Hoewel de Britten in hun communicatie constant benadrukken dat Brexit geen gevolgen heeft voor de Europese veiligheid, is dat in mijn ogen meer een speech act dan de waarheid. Het is onmiskenbaar dat Brexit juist druk zet op de Europese breuklijnen en dat daarmee kansen worden geboden aan Europa’s vijanden.

De huidige Europese orde is gebaseerd op een machtsbalans tussen de drie Europese grootmachten (VK, Duitsland en Frankrijk). Nu het VK vertrekt uit de EU zie je twee belangrijke dingen gebeuren. Ten eerste verliezen de Britten hun directe invloed op de EU en staat de verhouding met Europese buurlanden op het spel. De Britten proberen deze invloed te bestendigen door vol in te steken op nieuwe samenwerkingen, zoals de Joint Expeditionairy Force (JEF) en bilaterale samenwerkingsverbanden. Hoewel deze samenwerkingsverbanden op zich natuurlijk niet negatief zijn, maakt het de bestaande verbanden, zoals de EU en de NAVO, zwakker en zal het Europa mogelijk verder polariseren. Europese landen kunnen zich dan namelijk richten op de samenwerking die hen plaatselijk en tijdelijk het meeste voordeel biedt (cherry picking) wat de werking van het solidariteitsbeginsel, waarop vooral de EU maar ook de NAVO is gestoeld, verzwakt.

Ten tweede zie je dat er een nieuwe machtsstrijd binnen Europa is ontketend. Frankrijk heeft, ondanks het feit dat de historische banden met het VK sterk zijn, het VK regelmatig als blokkade beschouwd voor ambitieuze Europese plannen. Nu het vertrek van het VK aanstaande is, probeert Frankrijk direct zijn Europese macht uit te breiden door bijvoorbeeld plannen voor een Europees leger te introduceren. Ook de VS zal zijn positie heroverwegen. De VS en het VK zijn traditioneel sterke bondgenoten en het VK diende daardoor als hub voor de Amerikaanse invloed in Europa. Nu deze hub voor een deel zijn krachtige positie verliest is het maar de vraag wat dit betekent voor de Amerikaanse invloed: zullen ze een andere hub vinden (en is dit een kans voor Nederland?) of zal de VS zich verder verwijderen van Europa?

Conclusie

Brexit heeft potentieel enorm polariserende gevolgen voor Europa waarbij diens veiligheid is gebaseerd op samenwerking en solidariteit. Het verstoren van de machtsbalans maakt dat een jarenlange gevestigde orde op zoek moet naar een nieuwe balans. Dit leidt ertoe dat de onderlinge verschillen zullen worden uitvergroot in plaats van dat het gemeenschappelijk belang wordt bevestigd. Juist een vijand die op zoek is naar breuklijnen in de Europese solidariteit, zal deze door de potentieel polariserende gevolgen van de Brexitop een dienblad krijgen aangereikt.

Europa zal de komende jaren terug moeten naar zijn basis van solidariteit en loyaliteit. Hiervoor moet polarisatie actief worden tegengegaan. Dat betekent in mijn ogen dat het Europese project de komende jaren pas op de plaats moet maken om het vertrouwen, als basis voor solidariteit, te herwinnen. Veiligheid is de belangrijkste verantwoordelijkheid van de Europese landen en misschien ook wel het enige echte gemeenschappelijke belang. Laten we dat dus eerst goed regelen en gebruiken als basis voor een nieuwe machtsbalans. Alleen dan kan Europa de bedreigingen weerstaan en in de nieuwe multipolaire wereld een rol van betekenis blijven spelen.

Bronnen
Literatuur:
Security Studies, Williams and Mc Donald.
Shared Vision, Common Action, A stronger Europe, Global Strategy European Union
Handbook CSDP, European Security and Defence College

 Colleges:
Internationale samenwerking: drs. Sabine Mengelberg
Security Studies: dr. Jörg Noll
Buitenlands Beleid: dr. Niels van Willigen

Bezoeken:
IVS-reis