De aarzelende stapjes naar militaire zelfstandigheid

Naar een operationeel hoofdkwartier 

De laatste vijftien jaar is vaak gediscussieerd over de noodzaak van een EU-commandostructuur voor militaire missies en operaties. Door polarisatie van de discussie over wat ‘autonomie’ betekent, waarbij het argument van niet-duplicatie met de NAVO de boventoon voerde, heeft dit nooit tot resultaat geleid. Met de aanname van de wereldwijde EU-strategie voor buitenland- en veiligheidsbeleid (EUGS) in 2016, waarmee de EU erkent dat het als politieke en economische grootmacht een prominentere rol in de wereldorde zal moeten opeisen, kwam de grote, langverwachte verandering. Om het EUGS-ambitieniveau[2] te kunnen realiseren, is alleen politieke en economische invloed niet genoeg en forse investeringen in veiligheid en defensie zijn noodzakelijk. Het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid werd Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) en in dat kader werden initiatieven tot defensiesamenwerking en capaciteitsopbouw ontplooid. Het meest in het oog springende initiatief was de oprichting in maart 2017 van de Mission Planning & Conduct Capacity(MPCC), een ‘eigen’ en ‘autonoom’ Operational HQ(OHQ) op strategisch niveau voor alleen non-executive[3] militaire (trainings-)missies.

Commandostructuur tot nu toe 

Hoe was de commandostructuur van missies en operaties tot voor kort geregeld? In het geval van executive[4] militaire missies en operaties heeft de EU de beschikking over drie opties:

• De eerste optie is om gebruik te maken van het Berlin Plus Agreement[5] van 2003 tussen de EU en de NAVO. Hiermee is het voor de EU mogelijk om gebruik te maken van NAVO-commandostructuren, zoals nu het geval is met de operatie ‘Althea’ in Bosnië en Herzegovina en waarbij Deputy SACEUR acteert als de EU Operation Commander (OpCdr);

• De tweede optie is om gebruik te maken van één van de vijf door lidstaten aangeboden nationale hoofdkwartieren, namelijk die van Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Italië en Spanje (dat het Verenigd Koninkrijk vervangt);
• Een derde optie is om voor een – in omvang beperkte – operatie gebruik te maken van het EU Operations Center (OPCEN), gesitueerd in de EU Militaire Staf in Brussel.

Voor de drie EU non-executive missies, momenteel de drie EU-Training  Missions (EUTM) Somalia, Mali en Central African Republic(CAR), met in totaal circa 1.100 militairen, was er geen regeling op militair strategisch niveau. De Mission Commander (MCdr) fungeert hier tevens als OpCdr. Strikt genomen is hij met zijn beperkte staf verantwoordelijk voor de operatieconcepten, operatieplannen, Rules of Engagement, financiële arrangementen, rapportages aan de EU-lidstaten via de ambassadeurs in het Political Security Committee (PSC), etc. Een bekend probleem is dat de militaire werkelijkheid in het veld niet altijd strookt met de politieke werkelijkheid in Brussel, waardoor de communicatie tussen het operationeel niveau en het politiek strategisch niveau weleens ‘storingen’ vertoont. Voor zover mogelijk vulde de EU Military Staff(EUMS) informeel deze lacune, maar dit was een verre van ideale situatie. Als antwoord kwam dus het nieuwe orgaan MPCC.

‘Mission Planning & Conduct Capacity’ (MPCC)

Phase 0
In juni 2017 kreeg de MPCC het commando over de drie trainingsmissies. Het is ondergebracht bij de EUMS in Brussel en bestaat uit 40 militairen, waarvan 15 double hatteden dus gecombineerd met de EUMS. De Director General(DG) EUMS (drie-sterren niveau) is de OpCdr en de Director OPS EUMS(twee-ster) is tevens Director MPCC. De MPCC is inmiddels een jaar in functie, Initial Operational Capable(IOC) verklaard en voldoet aan de verwachtingen. De MCdr hoeft zich alleen nog te focussen op de uitvoering van de missie. Weliswaar is nog niet alles op orde en zo wordt er gebruik gemaakt van de toch al te krappe infrastructuur van het EUMS, zijn er twaalf posities nog steeds niet gevuld, wordt het EUMS door aanwezigheid van double hattedpersoneel te zwaar belast en moeten enkele procedures, zoals calamiteitenafhandeling, nog worden vastgesteld.

Phase 1 
Naar aanleiding van de review van de MPCC, eind 2018, heeft de Europese Raad besloten om over te gaan naar phase1. Dit betekent dat de MPCC in staat moet zijn om vijf afzonderlijkenon-executivemissies te plannen en aan te sturen. Daarnaast, en dat was tot voor kort onbespreekbaar, tevens eenin omvang beperkte executivemissie/operatie met een sterkte van maximaal 2500 militairen (bijvoorbeeld een EU Battle Group). Hiertoe wordt de MPCC uitgebreid naar zestig functies, single hatted(met uitzondering van de DG EUMS, die blijft OpCdr en als enige double hatted). In geval van een in omvang beperkte missie/operatie wordt de MPCC uitgebreid met 95 augmentees tot 155 functies. Phase 1betekent tevens dat de OPCEN-constructie geen optie meer is voor de commandovoering. Ook betekent het uitbreiden van de MPCC dat een oplossing moeten worden gevonden voor de te krappe behuizing bij de EUMS. Phase 1moet eind 2020 zijn afgerond, met het bereiken van de status Full Operational Capable (FOC).

Samenhang MPCC en CPCC 

In het kader van de EU-brede aanpak van crises waarbij de verschillende instrumenten van de EU worden ingezet, is het meer regelmaat dan uitzondering dat in crisisgebieden tegelijkertijd militaire acties en civiele missies plaatsvinden. Het is dan ook niet meer dan logisch dat steeds wordt gezocht naar synergiën tussen de militaire en de civiele GVDB-missies en dat de uitwisseling van expertise wordt gemaximaliseerd. De coördinatie en samenwerking van de MPCC met de civiele tegenhanger CPCC, moet worden verzekerd door middel van de nieuw opgerichte Joint Support Coordination Cell. (JSCC). De JSCC, die momenteel nog niet gevuld is, moet bijdragen tot een grotere samenhang tussen de verschillende EU-acties ter plaatse, een essentieel aspect van de geïntegreerde EU-aanpak van externe conflicten.

Hoe verder? 

Met het implementeren van de MPCC is een klein taboe doorbroken. De EU heeft nu een militaire commandostructuur voor non executive(trainings-)missies en voor een in omvang beperkte executivemissie/operatie. Hiermee is de eerste stap gezet in het domein van de strategische commandovoering bij daadwerkelijk militair-operationeel optreden. De vraag die zich nu aandient is: Heeft het nog zin om de twee overgebleven aansturingsopties, namelijk ‘Nationale hoofdkwartieren’, danwel ‘NAVO’ te blijven gebruiken? En in het vervolg daarvan: Is er sprake van duplicatie met de NAVO als de MPCC wordt doorontwikkeld naar een volwaardig OHQ voor alle toekomstige EU executieve en non-executiveoperaties/missies? Overigens, om minder enthousiaste lidstaten tegemoet te komen, wordt tot nu toe het gebruik van het uiterst gevoelige begrip OHQ in alle EU-documenten vermeden.

Optie  1: Gebruik Nationale OHQ’s 

Het gebruik van nationale hoofdkwartieren is na de totstandkoming van de EUGS en als gevolg van de implementatie van de MPCC in feite al achterhaald. Zo kost het aanwijzen en activeren van een nationaal OHQ en een OpCdr heel veel tijd, die er niet meer is als je bedenkt dat een EU Battle Groupgereed staat op een notice to move(NTM) van 10 dagen. Daarnaast is onderkend dat een ‘Host Nation OHQ’een te groot nationaal stempel drukt op een operatie. Tevens is het door de ad-hoc aard van het systeem moeilijk om een institutioneel geheugen op te bouwen over de lessons learneden ervaringen en gaan deze deels verloren voor de EU. Bij het gebruik van meerdere hoofdkwartieren tegelijkertijd, zoals nu het geval is voor European Naval Forces(EU NAVFOR) MED SOFIA (o.l.v. Italië) en EU NAVFOR ATALANTA (Spanje) is sprake van onnodige duplicatie van functionaliteiten. Bovendien wordt de coördinatie en bevelvoering, maar ook de samenwerking met civiele missies in het operatiegebied, beperkt door de fysieke afstand van de OHQ’s naar het centraal gelegen Brussel. Zo zijn er nog een aantal nadelen op te merken, zoals extra kosten en onvoldoende zichtbaarheid voor de andere EU-landen.

Optie 2: Gebruik NAVO-commandostructuren  

Dat de EU in de toekomst gebruik zal blijven maken van de Berlijn Plus optie, het gebruik van o.a. NAVO-commandostructuren, ligt niet voor de hand. NAVO en EU verschillen in veel opzichten: in aard, doel, bereik, ambitie, besluitvormingsproces en capaciteiten. Als de EU de NAVO om een OHQ zou vragen, zou binnen de bestaande NAVO-structuren een ad-hoc commandoketen moeten worden onderhandeld en georganiseerd. Dit vergt veel tijd. Het opzetten van de commandostructuur voor de operatie ‘Althea’ in Bosnië-Herzegovina heeft bijvoorbeeld ruim acht maanden geduurd. Daarnaast is de NAVO niet uitgerust om civiel-militaire operaties van het EU-type uit te voeren en bevat de Berlijn Plus optie geen mechanisme voor de combinatie van militaire en civiele capaciteiten voor een specifieke operatie. Ook politiek is het vrij moeilijk om voor bepaalde EU-operaties gebruik te kunnen maken van NAVO-commandostructuren, gelet op de tegengestelde belangen van landen als Turkije en Cyprus. Kortom: de Berlijn Plus overeenkomst met de NAVO is verouderd en niet meer toereikend voor de alomvattende EU-aanpak van crisisbeheersing, waarbij verschillende civiele en militaire instrumenten worden samengevoegd voor een coherente aanpak.

Op naar een volwaardig EU OHQ 

Zoals aangegeven vormde de afhankelijkheid van externe Operationele hoofdkwartieren een serieuze belemmering voor het Europees militair ambitieniveau. Met de MPCC, die nu al voor beperkte missies in Afrika zijn waarde bewijst, heeft de EU zijn hoogstnoodzakelijke strategische commandostructuur. Door de MPCC de opdracht te geven om naast vijf non-executivemissies ook een in omvang beperkteexecutive missie/operatie te plannen en uit te voeren, wordt het onvermijdelijk dat binnen de EU een debat volgt over een volwaardig OHQ voor de huidige trainingsmissies en toekomstige executive en non-executive missies/operaties. In de Review van de MPCC, eind 2018, werd al een voorschot genomen op de discussie door een phase2 te beschrijven waarin de MPCC in staat moet zijn om naast vijf non-executivemissies/operaties, twee in omvang beperkte executivemissies/operaties (bijvoorbeeld twee EU Battlegroups), of een middelgrote missie/operatie te plannen en aan te sturen, met een vaste staf van 100 functionarissen en uitgebreid met 148 augmentees. Zowaar een ‘OHQ’, al mag dat niet zo worden genoemd. Is er sprake van duplicatie van de NAVO? Nee, gelet op de civiel-militaire focus van de EU (de Comprehensive Approach), de beperkte omvang van de missies en operaties van de EU en het feit dat zowel de NAVO als andere organisaties niet dezelfde capaciteiten bezitten, is er geen sprake van duplicatie maar van complementariteit. Vooralsnog wordt dit onderschreven door de NAVO,  mits de aan de NAVO toegewezen capaciteiten niet voor EU-operaties worden ingezet, en verwelkomd door de VN. De EU heeft hiermee de moeizame, maar onvermijdelijke, weg ingeslagen naar een volwassen (militair) veiligheidsbeleid, passend bij het EUGS-ambitieniveau. En nu doorpakken!

Eindnoten
1. CPCC (60 functionarissen) is een strategische commandostructuur voor civiele missies en stuurt 10 civiele missies aan met circa 2300 specialisten.
2. The EU will act at all stages of the conflict cycle, acting promptly on prevention, responding responsibly and decisively to crises, investing in stabilisation, and avoiding premature disengagement when a new crisis erupts (EUGS).
3. Non-executiveoperaties en missies worden uitgevoerd ter ondersteuning van de Host Nation, dus in een adviserende rol.
4. Executive operaties en missies worden uitgevoerd als de Host Nation daar zelf niet toe in staat is.
5. Berlin Plus Agreement allowed the EU to draw on some of NATO’s military assets in its own peacekeeping operations.

Nuttige brondocumenten:

• Towards an EU military command? by Thierry Tardy. European Union Institute for Security Studies (EUISS), June 2017;
• The need for a Permanent EU Command and Control Structure. A Capability Deficit to Be Addressed. Eurodefence DE (2-15);
• EU Global Strategy 2017;
• European External Action Service (EEAS) Subject: Review of the Military Planning and Conduct Capability and the Joint Support Coordination Cell – Report of the High Representative (15 October 2018);
• Council conclusions on Security and Defence in the context of the EU Global Strategy – Council conclusions (19 November 2018).