De defensienota, heilige Graal?

Ook al was volgens onze informatie de tekst van de nota al in het najaar van 2017 grotendeels gereed, toch wilde de nieuwe minister van Defensie, mevr. drs. Ank Bijleveld-Schouten, zich zelf oriënteren en informeren voordat zij haar handtekening zal plaatsen. Daartoe begon zij een toer langs ‘meedenkers’ als het Instituut Clingendael, de eigen medewerkers, Kamerleden van de Vaste Commissie voor Defensie (VCD), de Atlantische Commissie en de bonden.

Op 15 januari namen vier leden van de GOV werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht (D&K) deel aan een bijeenkomst van de Atlantische Commissie en het Ministerie van Defensie in Nieuwspoort,Den Haag, onder de titel ‘De Defensienota: een nieuw perspectief voor de krijgsmacht’. Dat de belangstelling groot is om te vernemen waar Defensie naar toe gaat, bleek uit de volbezette zaal en de live stream die uitgezonden werd om belangstellenden die achter het net hadden gevist, tegemoet te komen. Ook de defensietop onderstreepte het belang van deze bijeenkomst met de aanwezigheid van de minister, de staatssecretaris, de Commandant der Strijdkrachten en de secretaris-generaal.

Ervan uitgaande dat het probleem van onvoldoende personeel zeker aan de orde zou komen was door D&K een viertal vragen voorbereid om overige zorgen aan de orde te stellen:

• Denkt de minister ook dat de ingezette reparatie niet alleen een kwestie van vervangen moet zijn, maar zich vooral op vernieuwen moet richten?;
• Hoe denkt u ondanks alle taaie en langdurige verwervings- en inkoopprocedures de extra gelden te besteden? Durft u echt te versnellen?;
• Deze nota heeft een horizon van vier jaar, moeten we niet naar een visie voor een periode van minstens tien jaar?;
• De nota wordt aangeboden in maart, waarna de parlementaire behandeling zal plaats vinden. De DMP-A documenten voor de gereedstaande 400 miljoen euro liggen klaar. Waarom langer wachten en door de boeggolf aan projecten de kans op onderrealisatie vergroten met de daarop volgende kritiek van de Kamer en de Algemene Rekenkamer?

Wat is er van deze vragen over onze zorgen terecht gekomen?

Beter dan gedacht

Om de vraag direct te beantwoorden: we hebben slechts één vraag aangereikt. Het stellen van vragen kon alleen digitaal: door in te loggen op een website met je mobiel kon je een vraag in toetsen, die vervolgens op het scherm verscheen. Omdat de moderator ook vragen negeerde was daarmee dat deel van onze inspanning vergeefs. Er was echter een meer steekhoudende reden om geen verdere vragen te stellen: alle onderwerpen kwamen bij de minister, in de pitches door deskundigen en tijdens de discussie met Kamerleden aan de orde.

De minister schroomde er in haar openingstoespraak niet voor de problemen bij de naam te noemen. Weliswaar noemde zij de prestaties van de krijgsmacht ondanks alle bezuinigingen indrukwekkend, maar de grens van wat defensie kan is bereikt en hier en daar al overschreden. Decennia van bezuinigingen hebben de krijgsmacht drastisch verkleind en het voortzettingsvermogen laten verschrompelen. Dat kan zo niet langer. Maar de minister wilde het deze middag hebben over een nieuw perspectief voor de krijgsmacht. De tijd is aangebroken om weer te investeren in defensie: defensie krijgt er 1,5 miljard euro per jaar bij. Niet alleen om de ergste gaten te dichten, maar om te investeren in mensen en materieel. De verslechterde internationale veiligheidssituatie noopt hiertoe. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk trekken zich meer en meer terug. Het besef dat onze veiligheid niet gratis en vanzelfsprekend is, is toegenomen.

De minister beklemtoonde dat wij er alles aan moeten doen om een krijgsmacht te krijgen die haar grondwettelijke taken naar behoren kan vervullen. Taken die steeds meer van ons vragen, niet alleen meer plichten in Nederland zelf, maar ook onze bondgenoten vragen èn verwachten meer van ons. Zo vraagt de NAVO dat wij sneller inzetbaar zijn en onze krijgsmacht versterken. Ook de EU doet een groter beroep op Nederland en de VN vraagt om actieve bijdragen aan vredesmissies.

Is 1,5 miljard dan genoeg?

Dat vroeg de minister zich af. ‘Wat mij betreft is het een goed begin, het is genoeg om een start te maken’ was haar antwoord. Drie decennia van bezuinigen werk je niet zo maar weg. Opbouwen gaat echt langzamer dan afstoten. Werven van personeel, aanschaffen van materieel, nieuwe eenheden oprichten en opleiden, dat kost jaren. Daarbij zal het behouden en aantrekken van personeel in de komende jaren het grootste probleem zijn. Het denken over defensie is denken in lange lijnen, stelde de minister. Daarbij is de 1,5 miljard extra een goed begin. “We zijn er nog lang niet, maar het glas is wel half vol”.

Wat gaan we met dat geld doen?

‘…we gaan de krijgsmacht van moderner materieel voorzien en beter inzetbaar maken’. We kunnen echter niet alles in één klap oplossen. We moeten realistisch blijven en keuzes maken. We willen een veelzijdige krijgsmacht, maar dat zal geen alleskunner zijn. Welk profiel heeft onze krijgsmacht dan wel nodig vroeg de minister zich aansluitend af. Alleen praten in termen van herstel is onvoldoende, er zullen keuzes gemaakt moeten worden. Zo zal er extra worden geïnvesteerd in cyber. Wat betekent het verder om een adaptieve krijgsmacht te zijn? Een aantal van deze vragen zullen worden beantwoord in de defensienota. Een aantal antwoorden zal ook meer tijd vergen.

Uitgangspunten voor de aanpak

De minister gaf ten slotte aan wat er zeker moet gebeuren om alles goed aan te pakken. Ten eerste dat we moeten ‘denken in lange lijnen’. Onze systemen gaan lang mee. Op de tweede plaats, eerlijk zijn als iets niet kan. ‘Nee is ook een antwoord als een opdracht niet uitvoerbaar is’. Ten derde, samenwerken. Wij moeten onze voortrekkersrol blijven spelen. Niet alleen met onze NAVO-buren, maar ook binnen Nederland met het bedrijfsleven, de wetenschap en andere overheden. In haar afsluiting zei de minister ‘Wij gaan een krimpende organisatie veranderen in een organisatie die weer groeit en waar mensen graag willen werken’. ‘…daarvoor zijn investeringen nodig. Die investeringen gaan wij doen en daarmee geven wij aan defensie een nieuw perspectief’.

D&K-aandachtspunten
In het najaar van 2017 heeft D&K een nieuwe strategie vastgelegd met randvoorwaarden waarvoor wij in komende jaren aandacht zullen vragen. Aan de hand van deze thema’s zullen hieronder relevante uitspraken tijdens het vervolg van de bijeenkomst worden behandeld.

Voldoende budget 

Ook al hadden verschillende partijen het Europees gemiddelde van de NAVO-landen (1,5% van het BBP) als streven in hun programma staan, we gaan dat deze kabinetsperiode volgens de minister niet halen. Het beloofde percentage van 2% zag de minister als de ‘stip op de horizon’. D&K kreeg hier geen warm gevoel bij. In de natuur verschuift een horizon als je je verplaatst en bereik je die nooit. Sommigen bekruipt dan een asymptootgevoel.
Als onderzoeker van Clingendael en lid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken gaf Ko Colijn te kennen dat hij boos is dat ondanks de beloften Nederland de 2% niet gaat halen. Wat hem betreft is het glas half leeg. Hij verwacht zelfs dat wij het Europees gemiddelde niet gaan halen: ‘Ik ben de hoop voorbij’.

Kamerleden Frank van Kappen (senator,VVD) en Hanke Bruins Slot (CDA) drongen aan op het streven naar 2%. Mevrouw Isabelle Diks vond 1,5 miljard genoeg voor het op orde brengen en laat eventueel meer geld afhangen van de defensienota.

Voldoende en tevreden personeel

Als vakbondsman hield Jean Debie een gloedvol betoog waarin hij mogelijke oplossingen aanreikte om voldoende personeel aan te trekken en de 6000 vacatures te vullen. Daarnaast moeten wij de aantrekkelijkheid verhogen om mensen te behouden. Maak defensie weer een van de top werkgevers van Nederland door:

1. Weer over te gaan op decentraal werven door eenheden zelf. Daarmee zijn in het verleden goede resultaten bereikt;
2. Verhoog het uurloon naar een marktconform niveau. Als je oefeningen en inzet meerekent is het uurloon veel te laag;
3. Verbeter het toekomstperspectief;
4. Spits persoonlijke ontwikkelingsplannen meer toe op het individu;
5. Kom afspraken na;
6. Verbeter de leefomstandigheden op de kazernes;
7. Voorkom grote uitval tijdens opleidingen door de opleidingstijd te verlengen en zo deze uitval te bestrijden.

Senator Van Kappen ondersteunde dit punt, maar waarschuwde voor verlaging van de keuringseisen: ‘Dat is de dood in de pot’. In het vraaggesprek met Kamerleden noemde Hanke Bruins Slot in dit verband het Flexibel Personeels Systeem in beton gegoten. Dat moet echt anders om mensen te behouden. Eerder had de minister op dit punt in haar toespraak gezegd dat zij het vertrouwen wil herwinnen door in te zetten op open en eerlijke communicatie. Zeggen wat wel kan en wat niet kan.

Verwervingscapaciteit

In samenhang met de Adaptieve krijgsmacht pleitte de minister voor snellere en flexibelere aanbestedingen. Dat niet alleen, maar ook voor de werving en opleiding van personeel zullen wij volgens staatssecretaris Visser sneller en flexibeler moeten worden en open moeten staan voor innovatieve oplossingen.

Meerjarige akkoorden

Kamerbrede langjarige afspraken zijn niet nadrukkelijk aan de orde gekomen, omdat dit een zaak is van de politieke partijen. Van Kappen riep de partijen op om met een zo groot mogelijke meerderheid meerjarige afspraken te maken, zoals bij een deltaplan. Wel ging de minister in op de gewenste lange lijnen-benadering. Zij maakte daarbij een vergelijk met de bestaande praktijk bij infrastructuur waarbij voor kabinetsoverschrijdende perioden afspraken worden vastgelegd en partijen zich committeren. Ook voor defensie zou een dergelijke benadering mogelijk moeten zijn.

Geïntegreerde veiligheidsstrategie

Vrijwel alle inleiders waren het met de minister eens dat het begrip veiligheid verwijd is en dat er een geïntegreerde veiligheidsstrategie nodig is om interne en externe factoren te koppelen. Uit het publiek kwam de vraag: Hoe verhoudt zich de defensienota tot de veiligheidsdocumenten van Buitenlandse Zaken? De minister gaf aan dat deze in samenhang zijn geschreven. Ook de nota voor het buitenlands- en veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken verschijnt in het eerste kwartaal van 2018.
D&K hoopt dat niet alleen Buza en Defensie, maar ook andere departementen betrokken worden bij het opstellen van een echte geïntegreerde veiligheidsstrategie, zoals aangekondigd in het regeerakkoord. Die zou volgens ons moeten worden geschreven onder regie van het departement van Algemene Zaken met de commander’s guidance van de minister-president.
Sabine Mengelberg van de Nederlandse Defensieacademie hield als expert een korte pitch. Zij vroeg zich af wat de gevolgen zijn bij het hypothetische geval dat over tien jaar de Europese Unie niet meer bestaat. Mengelberg adviseerde Defensie daarom in te zetten op een integratie van NAVO- en EU-strategieën.

Betrouwbare partner

Timo Koster is sinds 2012 directeur van de directie Defence Policy and Capabilities bij het NAVO-hoofdkwartier. Tijdens zijn vijf minuten-pitch over afschrikking en collectieve verdediging herinnerde hij het publiek en de top van defensie er fijntjes aan dat minister-president Rutte inmiddels al twee keer schriftelijk een belofte heeft getekend dat Nederland in 2024 2% van het bbp zal uitgeven aan defensie. Voor dat geld moeten we dan de juiste capaciteiten kopen en die inzetten wanneer dat nodig is. De realiteit is nu dat Nederland ondanks de stijging van het budget zelfs een dalend percentage van het bbp uitgeeft aan defensie en dichter bij de 1 dan bij de 2% komt.

Wat zou Nederland moeten doen om van waarde te zijn voor de NAVO? vroeg Koster in zijn betoog. Hier voor zijn drie maatstaven: cash, capabilities and contributions. Of te wel: 2% voor wat betreft geld. Voor de capaciteiten verwees hij allereerst naar de Nederlandse tekortkomingen in het laatste NATO-capability review. Maar nog belangrijker voor Nederland is een hogere gereedheid en reactietijd. Dat betekent meer oefenen, grotere voorraden en een beter voortzettingsvermogen.
Koster vroeg als laatste aandacht voor artikel 3 van het handvest. Dit artikel gaat over self help. Een land moet zichzelf uitrusten om in staat te zijn te blijven functioneren bij een crisis. Weerbaarheid is hierbij het centrale thema. Een land moet daarvoor beschikken over robuuste energie-, transport- en internetnetwerken. Ook moet het in voorkomend geval om kunnen gaan met grote hoeveelheden slachtoffers en vluchtelingen. Dit is niet alleen een verantwoordelijkheid van defensie, maar behoeft een whole of government aanpak.
Hij hoopte dat de komende defensienota zal schetsen hoe Nederland naar die 2% zal groeien, welke investeringen worden gedaan en hoe Defensie samen met allerlei andere actoren inhoud zal geven aan de noodzakelijke weerbaarheid van Nederland. Sommige landen hebben daar een nationale veiligheidsraad voor, zoals ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid adviseert.

Herstel en modernisering van de krijgsmacht

Het herstellen van verouderde wapensystemen lijkt in een snel veranderende wereld à priori niet erg wijs, stelde Ko Colijn in zijn pitch. Zelfs het begrip slagkracht is veranderd en defensie is zeker niet automatisch de hoofdrolspeler in de veiligheidsketen. Tegelijkertijd zien we ook het ‘verouderen van moderne wapensystemen’. Hij wees hierbij op de succesvolle inzet van ‘het museumstuk A-10’ in het bestrijden van IS en zoveelste update van de meer dan vijftig jaar oude B-52 bommenwerper. Samenvattend was zijn boodschap; durf out of the box te denken. Het nieuwste is niet automatisch het geschiktste, wel het duurste. We hebben geen geld voor alles dus doe liever twee dingen goed dan drie dingen half. Je hoeft niet overal in de voorste linie aan het front te strijden om nuttig te zijn. Zolang Nederland geen 2% van het bbp aan defensie wil besteden achtte de somber gestemde Colijn het niet geloofwaardig dat wij kunnen optreden in alle domeinen en in het gehele geweldsspectrum. Hij pleitte voor verder gaande samenwerking met onze buren.

D&K ondersteunt Colijn’s ideeën over herstel. Over eventuele taakspecialisatie en risicomijdende taken zijn al eerder voorstellen gedaan die door onze bondgenoten niet met applaus ontvangen worden. Beperken tot basiscapaciteiten en enkele gewenste niche capaciteiten is ook een vorm van taakspecialisatie.
Kamerlid Bruins Slot vond dat wij afscheid moeten nemen van ambities. Dreigingen bepalen wat wij nodig hebben. ‘Veiligheid gaat voor welzijn’. ‘Een F-35 is drie uur zorg’.
In haar afsluiting gaf ook de minister aan dat het niet goed meer is om in ambities te spreken: wij moeten onze grondwettelijke taken waarmaken.

Cyber

Oud-directeur MIVD Pieter Cobelens riep op om het cyberdomein te versterken. Hij pleitte voor het opbouwen van offensieve cybercapaciteit als afschrikking tegen vijandelijke cyber. Bundel alle versnipperde ideeën, kennis en middelen. Organiseer cyber net als onze fysieke veiligheid over de departementen van Defensie en van Justitie en Veiligheid. Verdergaande publiek-private samenwerking blijft nodig. Naast meer geld ziet hij toekomst voor ‘cybersoldaten’. Door voldoende uitdaging en waardering te bieden kunnen we de braindrain van talenten tegengaan en deze aan ons binden. Kortom: maak Nederland een cyber superpower.

Start of doorstart  

Ook op andere momenten van de toer van de minister heeft de GOV|MHB de gelegenheid benut haar denkbeelden te uiten. In voorbereiding op de samenkomst met de minister organiseerde de VCD op 12 december nog snel een rondetafelgesprek waarmee de commissie informatie verzamelde van veiligheids-denktanks, bonden, bedrijfsleven en wetenschap. De GOV|MHB kon hierbij bij monde van duo-voorzitter De Natris op duidelijke wijze onze zorgen uitspreken over de dramatische personele vulling van de organisatie en de dringende behoefte om het werkgeverschap van Defensie te verbeteren.

De GOV stelt de rondgang van de nieuwe minister en de moeite die zij doet om haar inzicht te vergroten zeer op prijs. Ondanks een gereedliggende conceptnota neemt zij de tijd zich te verdiepen in de materie en tekent zij niet blind bij het kruisje. Dat siert haar en geeft aan dat zij er serieus iets van wil maken. Maar vormt deze defensienota de start van de lang gewenste groei en opbouw of is dit alleen de opmaat naar een definitieve doorstart? Op 15 januari zei de minister dat niet alle vragen in deze nota zullen worden beantwoord, maar wel voldoende argumenten bevat om het extra geld te krijgen van het ministerie van financiën. Ko Colijn ziet deze nota hoofdzakelijk voor het herstel op de korte termijn en hoopt dat er voor de lange termijn een nota 2.0 verschijnt aan eind van deze kabinetsperiode. Ook Rob de Wijk beargumenteerde een dergelijke aanpak tijdens het rondetafelgesprek met de VCD op 12 december. Hij maakte de vergelijking met de strategische verandering na de val van de muur. Onder minister Ter Beek verscheen er bij diens aantreden in 1991 eerst de gebruikelijke defensienota en vervolgens werd de lange termijn visie in de prioriteitennota van 1993 uit de doeken gedaan.

De werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht sluit zich aan bij deze laatste denkers. Pas na uitkomst van een echte integrale veiligheidsstrategie wordt ook de rol van Defensie voor de komende tien jaar duidelijk en kan de ‘lange lijn’ worden doorgetrokken. De nieuwe defensienota vormt, net als het toegewezen extra budget, een eerste start.