Defensie bouwt aan een nieuw organisatiemodel: BUT

Historie

In mei 2005 werd in Carré in de redactionele rubriek ‘Vierkant Beschouwd’ een analyse van een toen nieuw organisatiemodel van de top van Defensie geplaatst onder de titel De Overvolle Stuurhut. Het artikel sloot af met de veelzeggende conclusie: ‘Het organisatiemodel laat zien dat de Bestuursstaf een leidend orgaan is met te veel mensen aan het roer, een overvolle stuurhut’.

Het nevengeschikt plaatsen van dienstverlenende instanties als de Directies Personeel, Materieel en Financiën aan de Commandant der Strijdkrachten (CDS) werd gezien als een potentiële bron van conflicten. Het ‘product’ van Defensie is immers inzetgereedheid en slagkracht; dienstverlenende instanties horen daaraan ondergeschikt te zijn. Overigens was dit al een vooruitgang t.o.v. de daarvoor bestaande organisatie, waar de CDS slechts adviseur was van de politieke en ambtelijke leiding en de krijgsmachtdelen rechtstreeks onder de minister en de SG ressorteerden.

Kennelijk vond men bij het departement ook dat het ‘model 2005’ niet geheel voldeed, want acht jaar later, in november 2013, werd het besturingsmodel alweer onderhanden genomen; Defensie ging verder op het pad van de bestuurlijke vernieuwing. Of hiermee een antwoord op de al in 2005 voorspelde tekortkomingen was gevonden, daarover liet de redactie zich kritisch uit in een artikel onder de titel: De Overvolle Stuurhut revisited (Carré 1-2014).

De redactie concludeerde hier dat, ondanks alle fraaie management-jargon waarin de nieuwe structuur was verpakt, de eerdere tekortkomingen niet echt waren aangepakt: de CDS bleef op gelijk niveau functioneren tussen de andere hoofddirecteuren. Sterker nog, er waren nog twee directeuren bijgekomen voor Juridische Zaken en Communicatie. De intentie om de CDS meer bevoegdheden te geven bij de uitvoering was hierdoor niet uitgekomen. Het al tien jaar eerdere advies van de Commissie Franssen[1], de Commissie Opperbevelhebber, om de CDS naast te SG te plaatsen, was wederom genegeerd. Een CDS als opperbevelhebber in een joint hoofdkwartier was kennelijk nog steeds een brug te ver. De besluitvorming bleef ondanks alle fraaie woorden en voornemens uiterst stroperig; een cultuurverandering laat zich nu eenmaal niet afdwingen met slogans. Het eigen consultancybureau van het Rijk, Topconsult, schreef hierover in 2012 al: ‘Een veel gehoorde opmerking is dat er een groot verschil bestaat in de daadkracht en snelheid van Defensie bij de uitvoering van operationele taken enerzijds en de traagheid in de bestuurlijke processen anderzijds’.

Weer een nieuw organisatiemodel?

Naar aanleiding van het aftreden van minister Hennis en CDS Middendorp als uitvloeisel van het mortier-ongeval in Mali werd onlangs door Defensie een nieuw organisatiemodel aangekondigd: BUT. In dit model krijgt de secretaris-generaal (SG) een drietal directeuren-generaal onder zich: beleid (DGB), uitvoering (DGU, de CDS) en toezicht (DGT). De implementatie van dit model, waarin overigens het woord ‘reorganisatie’ zorgvuldig wordt vermeden, moet de slagvaardigheid van de krijgsmacht verhogen en zou Defensie in staat moeten stellen sneller te reageren. Dit is allemaal nog ‘werk in uitvoering’, dus hoe dat in de toekomst allemaal in zijn werk zal gaan, daar is nog niet veel over te zeggen. De bouwtekening van het model, om nog even in de bouwwereld te blijven, is nog niet in beton gegoten en kan gaandeweg op grond van allerlei overwegingen van voortschrijdend inzicht nog worden bijgesteld. Vervolgstappen zullen worden vastgesteld op grond van het effect van eerder genomen stappen. Het BUT-model zou daarbij richtinggevend moeten zijn, maar als de gewenste end state nog niet vastligt zou het wel eens een dwaaltocht kunnen worden. Om met de apostel Thomas te spreken: ‘Heer, wij weten niet waar Gij heen gaat, hoe moeten wij dan de weg kennen?’. Volgens oude Chinese wijsgeren maakte het overigens niet veel uit welke weg je inslaat als je toch niet weet waar je heen gaat. Zeker is al wel dat het domein Uitvoering van de CDS, bestaande uit de Operationele Commando’s CLAS, CLSK en CZSK, wordt uitgebreid met de Defensie Materieel Organisatie (DMO) en het Defensie Ondersteuningscommando (DOSCO), het vroegere Commando Dienstencentra (CDC). Hoe de CDS zijn militaire advies door kan laten klinken en borgen in het beleid van de DGB is een van die zaken die nog niet is vastgelegd, het nadenken hierover is nog niet afgerond.

Een volgende onduidelijkheid is het directoraat Toezicht, dat nog vrijwel volledig in de steigers gezet moet gaan worden. Op dit moment circuleert alleen de naam van de ‘kwartiermaker’, de huidige Inspecteur-Generaal Veiligheid (IGV) bij Defensie, Wim Bargerbos. Op 25 mei van dit jaar werd naar aanleiding van de kritische rapporten van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV) over de noodlottige ongevallen in Ossendrecht en Mali de Inspectie Veiligheid Defensie (IVD) opgericht. De IVD heeft als taak onafhankelijk toezicht op de fysieke en sociale veiligheid te houden, onderzoek te doen naar ernstige incidenten en moet rechtstreeks aan de minister rapporteren. Of, hoe en in hoeverre deze organisatie nu geïntegreerd gaat worden in de DGT is nog even afwachten. In een artikel op de kritische nieuwssite Follow The Money (FTM) verbaast de auteur, Dieuwertje Kuijpers, zich over het feit dat Defensie, ondanks de bevindingen uit de rapporten van de OVV, toch weer een nieuw loket gaat openen. Hoe meer loketten, hoe moeilijker het gaat worden om iets snel te kunnen regelen. En het duurde toch allemaal al zo lang, en nu, nog meer regeltjes en goedkeuringsstempels? Zelfs de CDS beklaagde zich over de moedeloos makende stroperigheid als gevolg van allerlei zelf bedachte regels, die zand in de machine strooien, terwijl militairen op missie in no time van alles kunnen organiseren en uit de grond stampen als dat nodig is. Ook het tijdstip om deze organisatie op de schop te nemen lijkt niet gelukkig gekozen: de krijgsmacht verkeerde tot voor kort op een dieptepunt in haar geschiedenis. Nu er eindelijk meer geld beschikbaar komt voor de zo noodzakelijke investeringen, en terwijl er binnen afzienbare tijd een herijking te wachten staat, lijkt het niet het meest geschikte moment om ook nog eens de organisatie te gaan wijzigen.  En als de aanpassing eenmaal afgerond is, begint het proces pas: het wennen aan nieuwe procedures, functionarissen, werkwijzen en locaties. En ondertussen willen de politieke controleurs en beleidsmakers tastbare resultaten zien van de extra miljarden die Defensie in het vooruitzicht zijn gesteld.

Een landschap dat al vergeven is van de ‘autoriteiten’, inspecties en toezichthouders wordt verrijkt met een nieuw directoraat dat zich met toezicht bezig gaat houden en dat, ressorterend onder de SG, nevengesteld wordt aan beleid en uitvoering. En dan hadden we nog een Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht (IGK), die niet alleen als ombudsman voor het defensiepersoneel functioneert, maar ook wordt geacht de minister te adviseren over alle vraagstukken die de krijgsmacht raken[2]. De viermaandelijkse bevindingen van de IGK, gebaseerd op bezoeken aan alle onderdelen, worden rechtstreeks gerapporteerd aan de minister en kunnen leiden tot beleidsaanpassingen. De Tweede Kamer wordt jaarlijks op de hoogte gesteld van de bevindingen.

Kort samengevat

Het lijkt er niet op dat de krijgsmacht op dit moment gebukt gaat onder een gebrek aan toezichthouders. Eerder lijkt een pleidooi op zijn plaats om, los van reorganisaties, besturingsmodellen en wat dies meer zij, te werken aan goede verstandhoudingen in de topstructuur en het hogere management. Zo zou in de toekomst mogelijk voorkomen kunnen worden dat de organisatie verstrikt raakt in een merkwaardige spaghetti van onderlinge relaties waarin iedereen een beetje over alles gaat, tot ergens iets misgaat en plotseling toch iemand anders erover ging. Als men dat, desnoods zelfsturend, zou kunnen bereiken, dan was er al veel gewonnen.

Eindnoten:

1. De Commissie Opperbevelhebber, onder voorzitterschap van de toenmalige Commissaris van de Koningin in Zuid-Holland, bracht in 2002 een rapport uit over de defensietop. De commissie bepleitte een CDS die op gelijke hoogte stond als de SG. Dit advies werd niet overgenomen en ook de term ‘opperbevelhebber’ verdween. In plaats daarvan kwam er een CDS, onder de SG. Het werd kennelijk wenselijk geacht om het hoogste gezag over de krijgsmacht bij de politieke en ambtelijke leiding te laten.
2. Daarnaast is de IGK inspecteur der veteranen en inspecteur der reservisten en is hij beschermheer van allerlei groepen, zoals de Dragers Militaire Dapperheidsonderscheidingen en de Stichting Nederlandse Veteranen Motorrijders.