Een ‘nieuw normaal’ voor de krijgsmacht

De vraag of de politiek intussen voldoende doordrongen is van de noodzaak om dit ‘nieuwe normaal´ te adresseren wordt, nu het reces voorbij is, hopelijk snel beantwoord. Daarbij moeten we overigens niet alleen hopen op een forse financiële injectie voor de krijgsmacht, maar ook op een duidelijke visie omtrent het type krijgsmacht dat het Koninkrijk der Nederlanden voor ogen heeft. De afgelopen jaren hebben diverse ontwikkelingen laten zien die vragen om een andere krijgsmacht dan de ‘klassieke’ met tanks, jachtvliegtuigen en onderzeeboten. Het doel van dit VB is om een bijdrage te leveren aan de discussie over strategie, inzet en benodigde middelen voor de toekomstige krijgsmacht.

Doorontwikkeling krijgsmacht
Defensie is zich al tijden aan het voorbereiden op het extra budget. Intern wordt dat aangeduid met de term DOKM, DoorOntwikkeling KrijgsMacht, maar hebben we al enige substantie gezien? De klassieke stammenstrijd wordt intussen onder de oppervlakte gestreden tussen de domeinen land, lucht en water en de wensenlijstjes met hardware circuleren weer als vanouds. Ook de inlichtingendienst doet discreet mee en wil veel geld nu de nieuwe wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten de juridische ruimte biedt om ook op de internetkabel te intercepteren. Wat de verbindende strategie of visie is blijft echter onduidelijk. Wat voor krijgsmacht willen we hebben? Een krijgsmacht gericht op het klassieke conflict? De keuze om toch tanks en onderzeeboten in het bestand te houden lijkt daarop te wijzen. We houden weer meer rekening met klassieke conflicten zoals we die uit het verleden kennen: staten die tegen elkaar oorlog voeren. Waar blijft de visie op wat er daarnaast fundamenteel aan het veranderen is? De rol van informatie, cyber, terrorisme, subversie, nieuwe typen wapens, zoals directed energy wapens, zou moderne krijgsmachten weleens kunnen gaan veranderen op een schaal die we momenteel nog onderschatten.

Al meer dan tien jaar geleden was de strategische visie van de VS dat er in de wereld landen zijn die zich krijgsmachten kunnen veroorloven die technologisch zeer geavanceerd zijn, waarbij oorlogvoering met veel eigen slachtoffers vermoedelijk tot het verleden zal gaan behoren. Op tal van nieuwe wijzen zal een minder capabele tegenstander op de knieën gedwongen kunnen worden, zonder grootschalig bloedvergieten aan eigen kant en mogelijk ook bij die tegenstander. Wie het energienet van een enigszins ontwikkeld land plat legt zal al een belangrijke slag gewonnen hebben, zonder direct mensen te doden. In die visie van de VS was er zeker nog wel plaats voor landen met meer klassieke middelen. Deze landen zouden de ideale bondgenoten zijn voor het ‘vuile werk’. Dit zijn dan de landen die wel degelijk met hun militairen grote risico’s lopen, ook al hebben ze goed uitgeruste soldaten, tanks, jachtvliegtuigen, fregatten en onderzeeboten. U begrijpt dat het wel enige voorkeur geniet om bij de eerste categorie landen aan te sluiten, ook al heeft dat zijn prijs. Niet alleen in geld, maar ook in een fundamentele verandering van de krijgsmacht in strategie en bijbehorende capaciteiten.

Is dit toekomstmuziek? Nee, we zien het in feite al stukje bij beetje gebeuren. Operation Inherent Resolve (OIR) in het Midden-Oosten kent een grote betrokkenheid van de VS, maar vooral op de achtergrond. Risicovol optreden wordt gedaan door andere landen, terwijl de VS vooral in actie komen wanneer er high tech middelen vereist zijn zoals kruisraketten, jachtvliegtuigen met precisiebommen, onbemande platforms voor inlichtingen, etc. En de Command & Control (C2) zal natuurlijk Amerikaans zijn, want de leiding hebben over de operaties betekent beslissingsmacht over de uitkomst. Het is deze wijze van oorlogvoering waar de Westerse bondgenoten van de VS, waaronder Nederland, bij proberen aan te sluiten. Het is uiterst onwaarschijnlijk dat ons land met een eskadron tanks zal gaan bijdragen aan de strijd in Irak of Syrië, maar de inzet van F-16’s is wel degelijk aan de orde. Ook is over enige jaren een bijdrage in de vorm MQ-9 Reapers voor het vergaren van inlichtingen, en wie weet ooit ook voor doelbestrijding, zeker denkbaar. Een reële bijdrage aan C2-capaciteiten doet onze leiding echter nog niet in de aanbieding. Dat is jammer, want dat belemmert het meepraten over de operaties en het levert uiteindelijk ook een veel kleinere vinger in de pap op aan de onderhandelingstafel. Het is opmerkelijk dat Nederland vaak een relatief groot aantal bommen gooit in een operatie (Allied Force, ISAF, OIR), maar bij de C2 geen rol van betekenis speelt. Nemen we er genoegen mee om louter als bommentaxi te fungeren? Het onderwerp heeft inmiddels wel de aandacht van politiek en de defensieleiding gekregen en dat zou ook op dit vlak moeten leiden tot een heroriëntatie. Het zal wel een nauwere ‘operationele’ samenwerking tussen politiek en krijgsmacht vergen, want wil je in de C2 een rol spelen, dan is er geen tijd voor elf-en-dertigen in de besluitvorming en moet de politiek kunnen aansluiten bij het operationele tempo. Dit thema keert hieronder nog terug.

Moeten we dan alle ‘ouderwetse’ eenheden overboord zetten? Dat lijkt te ver doordraven indien we het bovenstaande accepteren als richtinggevend. Immers, ook de VS zullen nooit de gehele klassiek-kinetische slagkracht gaan uitbesteden aan andere landen. Je weet immers nooit zeker wie je bondgenoten zullen zijn en uiteindelijk zou je er alleen voor kunnen komen te staan, of kom je te staan tegenover een grote tegenstander die all out gaat. Bovendien, als je eigen grondgebied op het spel staat in een grootschalig conflict, of door oorzaken als aanslagen en maatschappelijke ontwrichting, zou je dan van buitenlandse troepen afhankelijk willen zijn? Het zet de geloofwaardigheid van je eigen soevereiniteit ernstig onder druk.

‘War in the Grey Zone’ 
Een derde vorm, waar we ons nog amper op hebben voorbereid, staat bekend onder termen als hybride oorlogsvoering, of Conflict Short of Armed Conflict en Warfare in the Grey Zone. In een VS-definitie: ‘Grey Zone challenges are defined as competitive interactions among and within state and non-state actors that fall between the traditional war and peace duality. They are characterized by ambiguity about the nature of the conflict, opacity of the parties involved, or uncertainty about the relevant policy and legal frameworks’ (US Special Operations Command White Paper: ‘The Grey Zone’, May 15, 2016).

Een goed voorbeeld is de wijze waarop Rusland zich de Krim toe-eigende en zich in de Oekraïne manifesteert. Grey Zone dreiging gaat dan om een statelijke of niet-statelijke actor die de internationale regels en mores tart om nationale of eigen doelstellingen dichterbij te brengen, zonder direct risicovolle militaire acties aan te gaan. De gereedschapskist van degenen die op deze wijze opereren is inmiddels gevuld met een toenemend aantal instrumenten en net als bij terroristische organisaties lijkt de creativiteit geen grenzen te hebben. Indien ‘fatsoenlijke’ landen er iets aan willen doen, merken ze al gauw dat traditionele reacties niet of nauwelijks werken. Landen als Rusland en Turkije, dat experimenteert om in Noord-Syrië een invloedssfeer of bufferzone te creëren, proberen op deze wijze facts on the ground te forceren waar andere landen vervolgens geen antwoord op hebben. Met als gevolg dat bij de bevolking daar het vertrouwen in hun regeringen om voor internationale stabiliteit te zorgen afneemt.

De vraag of de (West-)Europese politiek hier adequaat op kan reageren is fundamenteel. Eindeloos gepalaver voordat er daadwerkelijk fysiek wordt gereageerd maakt een tegenzet vrijwel zinloos. Het enige dat dan nog wordt ingezet zijn klassieke instrumenten, zoals sancties die onze tegenstanders niet of nauwelijks deren. Op termijn kunnen deze hun onafhankelijkheid zelfs versterken, terwijl dat andersom niet zo is; denk hier bijvoorbeeld aan het geopolitieke spel met olie en gas. Afgezien van de vraag of er op politiek niveau een antwoord is, hoe zijn wij als Defensie toegerust om in dergelijke grijze gebieden te opereren? Hoe staat het bijvoorbeeld met onze cybercapaciteit? Volgens de huidige regelgeving is de inzet van het Defensie Cyber Commando (DCC) beperkt tot gewapend-conflict situaties. In vredestijd mag het DCC zich alleen maar voorbereiden, bijvoorbeeld door te oefenen. Dat gaat ons niet helpen bij conflicten in de Grey Zone. Concreet voorbeeld: het actief ondersteunen van de Nederlandse compagnie in Litouwen door het DCC is momenteel juridisch niet toegestaan. De MIVD heeft die bevoegdheid wel, maar deze organisatie is niet echt ingericht voor tactisch-operationele ondersteuning van militaire eenheden, daarvoor was het DCC nu juist bedoeld. Willen we dit oplossen, dan moet er iets fundamenteels veranderen in de Rules of Engagement (ROE) met betrekking tot de Grey Zone. Hetzelfde geldt voor de Signal Intelligence eenheid van het Joint ISTAR Commando. Ook die moet offensieve en defensieve acties in vredestijd overlaten aan de inlichtingendienst. Het vasthouden aan de traditionele scheiding tussen oorlog en vrede wordt zo door de tegenpartij bewust gebruikt om zijn doelstellingen te bereiken.

Onlangs werd in de VS een interessant scenario tegen het licht gehouden: Er is een bom ontploft in een Russische trein die door de corridor in Litouwen rijdt op weg naar de Russische exclave Kaliningrad. Rusland stuurt onder het mom dat zij de burgers en de Russische belangen moet beschermen meteen een aanzienlijke troepenmacht naar de locatie waar de trein zich bevindt. Vervolgens wordt de veiligheidsperimeter steeds wijder en komen Russische militairen in botsing met Litouwse eenheden. Van het een komt het ander en de Russische minderheid in Litouwen komt in het spel. De aanwezigheid van NAVO-eenheden in het kader van de Enhanced Forward Presence kan een dergelijke situatie ook niet zonder meer voorkomen. Al maakt die aanwezigheid het risico op een confrontatie een stuk groter, het is de complexiteit van zo’n scenario die vraagt om bijzondere maatregelen. En daar zijn de bescheiden Westerse troepenmacht en hun militaire en politieke leiding qua besluitvorming en middelen niet op voorbereid. De uitkomst van de simulatie was weinig bemoedigend: omdat alle andere opties door het tempo van de gebeurtenissen en het onvermogen van Westerse democratieën om adequaat te reageren achterhaald waren, bleef na verloop van tijd alleen de keuze voor een grootschalige rechtstreekse confrontatie over. En u begrijpt dat de kans heel groot is dat we in zulke gevallen lijdzaam zullen toekijken hoe weer een klein land ten prooi valt aan de expansiedrift van een grote mogendheid. De prijs van het alternatief is immers te hoog.

Als Nederland een rol van betekenis wil blijven spelen zal er dus instrumentarium moeten worden ontwikkeld om in de Grey Zone te kunnen opereren. Dat vergt capaciteiten, cyber, info-ops en psy-ops middelen, meer voorwaartse plaatsing van troepen, meer oefeningen, inlichtingen, interdepartementale samenwerking, maar ook besluitvorming op het politieke en militaire vlak die in deze situaties effectief kan zijn. De klassieke benadering dat er eerst een gewapend conflict moet zijn zal ons in de Grey Zone niet helpen. Het advies aan de regering om een Nationale Veiligheidsraad in te stellen kan een aardige opstap zijn naar een situatie waarbij we nog een kans maken. Dan moet de volksvertegenwoordiging echter bereid zijn om deze Raad bevoegdheden te geven om snel te reageren. Ook voor een doortastende rol van de politiek in C2, zoals hierboven eerder werd geschetst, zou een Nationale Veiligheidsraad een aanknopingspunt kunnen zijn. Een tijdrovende procedure met voorstellen aan de Tweede Kamer, gevolgd door moties, amendementen, enzovoort zou de hele zin van zo’n Raad ondergraven. Zou het een optie zijn om bij een ernstige dreiging de fractieleiders van de regeringspartijen in een Nationale Veiligheidsraad op te nemen? Het zal fervente aanhangers van de Trias Politica waarschijnlijk tegen de borst stuiten, maar een ernstige dreiging vraagt om robuuste doorzettingsmacht. Wat hebben we aan de scheiding der machten als de staat in haar bestaan wordt bedreigd? En dan hebben we het nog niet over besluitvorming in de voornaamste bondgenootschappen. Niet alleen Nederland moet doeltreffend kunnen reageren, NAVO en EU moeten dat als collectief eveneens. En dat zou met sommige lidstaten, zoals Turkije binnen de NAVO, best eens heel lastig kunnen worden. Een goede reden om de ontwikkeling van die bondgenootschappen kritisch te blijven volgen en de partnerschappen met de buurlanden prioriteit te geven, dan wel nieuwe samenwerkingsverbanden aan de gaan met betrouwbare bondgenoten.

Nieuwe tijden
Er wordt vaak gezegd dat we in een nieuw tijdperk leven dat fundamenteel verschilt van wat we tot laat in de 20^e eeuw hebben meegemaakt. Dat is ongetwijfeld waar, maar dat tijdperk heeft vele gezichten. De dreiging van klassieke gewapende conflicten tussen staten is nog steeds reëel, denk aan Noord-Korea, Rusland in de Kaukasus, Oekraïne en het Midden-Oosten. Ook insurgency tegen en of tussen groeperingen en terreuraanslagen zullen ons meer en meer gaan raken. Maar als er wordt geopereerd in de Grey Zone hebben Westerse landen daar nog nauwelijks een antwoord op. Dan schiet de staat te kort en kunnen burgers het vertrouwen in de effectiviteit van regering en krijgsmacht gaan verliezen. In ons land gaat DOKM hopelijk niet voorbij aan deze fundamentele ontwikkeling, waarbij onze klassieke benadering wordt uitgedaagd door landen en groeperingen die hier een grote mate van creativiteit aan de dag weten te leggen.

Onze politiek en de krijgsmacht dienen goed voorbereid en toegerust te zijn op alle vormen van dreiging die uitgaat van vijandelijke staten, terroristen en non-gouvernementele agressors, met inbegrip van partijen die ons uitdagen in de Grey Zone. Eens te meer geldt dat oorlog en de dreiging daarvan onlosmakelijk zijn verbonden aan de politiek. Die politiek moet ook bereid zijn zich aan te passen aan veranderende strategieën van mogelijke opponenten. Rusland is expliciet genoemd en momenteel trendsettend, maar het is daarin zeker niet uniek. De lessen van Georgië, de Krim en Oekraïne zijn in landen als China en Turkije niet onopgemerkt gebleven. Ook niet in de VS wordt veel energie gestoken in het ontwikkelen van een adequate reactie, maar ook in het zelf kunnen opereren in de Grey Zone. Nederland en Europa mogen daarbij niet achterblijven. DOKM biedt een prima gelegenheid om dat op te nemen in de Nederlandse strategie. Wij kijken er reikhalzend naar uit!

Redactie