Het Framework Nations Concept van de NAVO

Het FNC

Het Strategic Concept van de NAVO, Active Engagement, Modern Defence (2010) benoemt drie kerntaken: collectieve verdediging, crisisbeheersing en veiligheid door samenwerking (cooperative security). FNC moet invulling geven aan de militaire strategie van de NAVO; een strategie die is gericht op een voorspelbare en betrouwbare afschrikking en verdediging. De hiervoor benodigde capaciteiten moeten zodanig worden georganiseerd dat ze voor de langere termijn houdbaar zijn – dit in tegenstelling tot de afgelopen jaren waarin de NAVO genoodzaakt was om op zeer korte termijn een aantal maatregelen te nemen om de ontstane dreigingen (enigszins) het hoofd te kunnen bieden, zoals in het geval van de Enhanced Forward Presence en de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF). De termen voorspelbaarheid en betrouwbaarheid houden in dat de lidstaten weten welke maatregelen in voorkomend geval door het bondgenootschap zullen worden genomen, waarbij ze erop kunnen vertrouwen dat elke lidstaat zijn aandeel zal leveren.

Het FNC, zoals dat nu wordt toegepast, werd in 2013 voorgesteld door Duitsland en formeel aangenomen tijdens een vergadering van de ministers van Defensie van de NAVO in 2014. Het concept heeft tot doel om militaire capaciteiten te genereren waarmee tekortkomingen binnen de NAVO worden weggewerkt. Steeds heeft een groter Europees land het initiatief (de framework nation), waarbij kleinere landen kunnen aansluiten. Deelname aan een project in het kader van FNC geschiedt op vrijwillige basis en de deelnemende landen behouden hun soevereiniteit binnen het multinationale samenwerkingsverband. (Er is dus geen sprake van de vorming van een Europees leger onder leiding van een van de grotere landen.) Een project in het kader van het FNC wordt in eerste instantie op ministerieel niveau vastgesteld (door de ministers van Defensie van de deelnemende landen met een letter of intent waarin de algemene politieke richtlijnen worden vermeld). Vervolgens worden in de zogenaamde High-Level Group (op het niveau van – in de Nederlandse situatie – Directeur Algemeen Beleid) de richtlijnen nader uitgewerkt. De ministers en de High-Level Group vergaderen een keer per jaar. Onder dit niveau functioneert een stuurgroep die de specifieke werkgroepen aanstuurt waarbinnen de verschillende aspecten van een project nader worden uitgewerkt. Vertegenwoordigers van de Internationale Militaire Staf van de NAVO en van het Allied Command Transformation nemen deel aan de vergaderingen in het kader van het Defence Planning Proces. (Deze werkwijze geldt voor de drie hieronder vermelde verbanden, zij het dat specifieke benamingen per land kunnen verschillen.)

Sinds de implementatie van het concept in 2014 worden onder leiding van Duitsland, het Verenigd Koninkrijk (VK) en Italië (de framework nations) projecten uitgewerkt. Voor een overzicht van de deelnemende landen aan de drie projecten, zie figuur 1.

• De door Duitsland geleide FNC-groep
  In eerste instantie richtte de groep (met totaal zestien deelnemende landen, waaronder Nederland)) zich op de ontwikkeling van ondersteunende capaciteiten die in vier categorieën zijn ingedeeld: mobiele hoofdkwartieren; joint fires; lucht- en raketverdediging; joint intelligence, surveillance and reconnaisance. Als gevolg van besluiten die werden genomen tijdens de NAVO-top in Wales (2014) werden de activiteiten van de groep uitgebreid met het genereren van multinationale eenheden. Hiervoor werden landen uitgenodigd om bij te dragen met eenheden van brigadegrootte (formeren van divisies als follow on forces) en kleinere, meer gespecialiseerde eenheden, zoals genie-eenheden, luchtverdedigingseenheden enz. Het integreren van de Nederlandse 11^e Luchtmobiele Brigade en de 43^ste Gemechaniseerde Brigade in respectievelijk de Duitse Division Schnelle Kräfte en de 1. Panzer Division zijn treffende voorbeelden van de beoogde effecten van het FNC.
• De door het Verenigd Koninkrijk (VK) geleide FNC-groep
  Het doel van deze groep is om de zes deelnemende landen (waaronder Nederland) in staat te stellen om met militaire middelen en capaciteiten deel te nemen aan de Joint Expeditionary Force (JEF). De JEF is de snel inzetbare expeditionaire macht van het VK die bestaat uit eenheden van landmacht, luchtmacht en marine. Voor het inzetten van de JEF zijn drie opties voorzien: nationaal (met uitsluitend eenheden van het VK), combined (met deelname van een of meerdere partnerlanden) of als Brits-Franse inzet. De laatste optie staat bekend als de Combined Joint Expeditionary Force (CJEF). De Britse eenheden van de JEF kunnen tevens worden ingezet in het kader van de NATO Response Force (NRF) en de VJTF. De Nederlandse deelname aan de JEF bestaat uit eenheden van de marine en de mariniers. Deelname aan operaties van de JEF door de partnerlanden berust op de soevereine besluitvorming door die landen. Recentelijk is dit voor Nederland nog bevestigd in een Kamerbrief van minister Bijleveld[1].
• De door Italië geleide FNC-groep
  De activiteiten van deze groep richten zich op twee verschillende gebieden: 1) missie-specifieke capaciteiten voor stabilisatieoperaties in de post-conflict situatie en reconstructieoperaties; 2) het verder ontwikkelen van high-readiness multinationale eenheden. Het eerstgenoemde deel van de activiteiten richt zich op het creëren van een samenwerkingsverband rond de multinationale Civil Military Cooperation (CIMIC) Group te Motta di Livenza en het Center of Excellence for Stability Police Units te Vicenza. Het tweede deel van de activiteiten borduurt voort op de operationele ervaringen die zijn opgedaan met de Multinational Land Force (MLF). De MLF werd in 1998 opgericht door Italië, Hongarije en Slovenië en bestaat uit de Italiaanse Julia Alpine Brigade, het Sloveense 10^e Gemotoriseerde Bataljon en het 1^e Hongaarse Lichte Infanteriebataljon. Verder wordt in deze FNC-groep samengewerkt met Kroatië, Albanië en niet-NAVO-lid Oostenrijk.

De drie hierboven beschreven FNC-groepen vertonen naast een aantal hierna te noemen gemeenschappelijke kenmerken ook duidelijke verschillen. De groep onder leiding van Duitsland is duidelijk gericht op het genereren van capaciteiten en het formeren van grote eenheden (divisies) die kunnen optreden als follow on forces. Gezien de bedreigingen waar Europa mee te maken heeft, is de geografische oriëntatie bij deze groep duidelijk oost: het nemen van maatregelen om de oostflank van het verdragsgebied zo nodig te verdedigen. De groep onder leiding van het VK is gericht op expeditionaire inzet, buiten het verdragsgebied, bijv. in het Midden-Oosten en Noord-Afrika. De groep onder leiding van Italië richt zich eveneens op de zuidflank van het verdragsgebied, maar dan vooral in de post-conflict situatie. Een ander verschil is dat de Duitsland-groep met totaal zestien deelnemende landen een meer gemeenschappelijk doel nastreeft, waarbij alle deelnemende landen hun verantwoordelijkheid hebben, terwijl in het ‘Britse model’ het VK zo nodig alleen een operatie uitvoert (de nationale optie), maar waarbij andere landen kunnen aanhaken indien daartoe de wens bestaat.

De gemeenschappelijke kenmerken van de FNC-groepen zijn viervoudig. Ten eerste is dat de constructie waarbij de deelnemende landen, zowel de grote als de kleine, op een flexibele maar gestructureerde manier een bijdrage leveren aan het resultaat. Ten tweede geldt dat de framework nation, die dus zelf ook een bijdrage levert aan het resultaat, een bijzondere rol en verantwoordelijkheid heeft bij het leiden van de activiteiten en bij het realiseren van de voortgang. De derde overeenkomst is dat elk van de deelnemende landen, in overleg met de framework nation, zijn bijdrage kan bepalen, zonder dat consensus is vereist met de andere deelnemers. Ten slotte is er de gemeenschappelijke focus om in samenwerking de benodigde capaciteiten en eenheden van vereiste gereedheid te leveren.

De potentie van het FNC 

Momenteel nemen 19 van de 29 lidstaten deel in het kader van het FNC, waarbij opgemerkt moet worden dat veel landen aan meerdere FNC-groepen deelnemen en dat buiten de in dit artikel beschouwde FNC-groepen er nog meer samenwerkingsverbanden bestaan binnen de NAVO die dateren van voor 2014. De vele onderlinge verbanden, waarin bottom-up aan oplossingen wordt gewerkt voor bestaande tekorten in het bondgenootschap, brengen een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid met zich mee. In het FNC kunnen kleinere landen bij de grotere aanhaken. En waar die kleinere landen de verantwoordelijkheid hebben om naar vermogen een aandeel te leveren – en tegelijk daarmee niet op alle gebieden te hoeven leveren – hebben de grotere landen feitelijk dezelfde verantwoordelijkheid. Daarbij heeft de framework nation de leiding bij de voortgang van het project, wat een extra verantwoordelijkheid betekent.

Bij het beantwoorden van de vraag wat nu de potentie van het FNC is of kan zijn, moet allereerst goed voor ogen worden gehouden wat het doel is van het FNC, namelijk het genereren van militaire capaciteiten. Anders geformuleerd: het genereren van gevechtskracht – in de ruime zin van het woord – die nodig is voor de taken die de NAVO zich heeft gesteld. Wil het bondgenootschap geloofwaardig zijn in de uitoefening van zijn taken, dan zullen in ieder geval de daartoe benodigde middelen (capaciteiten) in de juiste gereedheid voorhanden moeten zijn. De afzonderlijke lidstaten beschikken al lange tijd niet meer over de vereiste capaciteiten en ondanks het stijgen van de defensie-uitgaven is het onwaarschijnlijk dat een situatie wordt bereikt waarin per lidstaat wel over alle benodigde capaciteiten wordt beschikt. Overigens zou zo’n situatie niet eens gewenst zijn, aangezien dit leidt tot versplintering van capaciteiten en daarmee verspilling van gemeenschapsgelden.

De vraag is evenwel wat hiermee sinds 2014 is bereikt

De huidige capaciteitstekorten zijn legio en doen zich voor op vele terreinen. Er moet dus een oplossing worden gevonden, eerst en vooral binnen Europa. Aangezien de afzonderlijke lidstaten het probleem niet kunnen oplossen, blijft er nog een optie over en dat is samenwerking, bijvoorbeeld via het FNC. De vraag is evenwel wat hiermee sinds 2014 is bereikt. Laten we de door Duitsland geleide FNC-groep hiervoor eens in beschouwing nemen. Zoals reeds eerder aangegeven, kan de integratie van de Nederlandse 43^ste Gemechaniseerde Brigade en de 11^e Luchtmobiele Brigade in de Duitse divisies aangemerkt worden als resultaat van het FNC. En hetzelfde geldt voor de multinationale battle groups o.l.v. Canada, Duitsland, het VK en de VS (de framework nations) in de Baltische staten en Polen. Maar we moeten ons ook niet al te zeer tevreden stellen met deze resultaten; dit was pure noodzaak! Het onder druk reageren op een dreiging, zoals in het geval van de Enhanced Forward Presence, is nog altijd iets anders dan het structureel kunnen beschikken over alle benodigde capaciteiten voor het bondgenootschap die een dreiging, zoals die zich nu op de oostflank van de NAVO voordoet, juist moeten voorkomen. Die situatie is nog ver weg. Verder moet worden bedacht dat het samenvoegen van eenheden met verschillende capaciteiten weliswaar een meer integraal inzetbare eenheid kan genereren, maar dat daarmee de totale capaciteit van de NAVO nog steeds niet wordt uitgebreid. En voor de nog ontbrekende capaciteiten zullen grote en kleine landen ook de handen ineen moeten slaan.

Dat voor lidstaten geldt dat niet op alle gebieden geleverd hoeft te worden, is een mogelijke valkuil bij de verdere toepassing van het concept. Want er zijn ontbrekende capaciteiten die echt ingevuld moeten worden wil de NAVO ‘compleet’ zijn, wat inhoudt dat lidstaten dit voor hun rekening zullen moeten nemen. Het alleen deelnemen aan het samenvoegen/integreren van reeds voorhanden zijnde capaciteiten is dus niet voldoende. Ten slotte brengt het multinationaal samenvoegen van eenheden de nodige nog niet opgeloste problemen van (technische) interoperabiliteit met zich mee. Op dit punt zullen afzonderlijke landen echt tot overeenstemming moeten komen, wat inhoudt dat men over z’n eigen grenzen heen zal moeten stappen en concessies zal moeten doen om het concept echt te laten slagen.

Wanneer de door het VK geleide FNC-groep onder de loep wordt genomen, moet toch ook het risico van een zekere vrijblijvendheid worden onderkend. Andere landen, waaronder Nederland, kunnen aanhaken bij de Britse eenheden. De beslissing om wel of niet deel te nemen aan een operatie is een zaak van nationale soevereiniteit. In de eerder aangehaalde brief van de minister Bijleveld (zie eindnoot 1) wordt dit als volgt verwoord: ‘Nederland heeft marine- en marinierseenheden bestemd voor de JEF. In het geval dat een JEF-inzet wordt overwogen, zal Nederland in eerste instantie bezien of deze capaciteiten kunnen worden geleverd’. Hiermee wordt een probleem geïllustreerd dat ook door het FNC niet wordt opgelost: de nationale besluitvorming omtrent deelname aan multinationale inzet.

Er zijn nog meer aandachtspunten. Zo is het van belang om tussen de verschillende FNC-groepen informatie uit te wisselen om gebruik te maken van elkaars ervaringen en waar mogelijk synergie te bewerkstelligen tussen de verschillende activiteiten. Verder is het belangrijk om bij de bottom-up werkwijze door de FNC-groepen te zorgen voor een goede – lees: transparante – informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en het NATO Defence Planning Process (NDPP), aangezien het uiteindelijke doel is om als NAVO over de juiste middelen en capaciteiten te beschikken. Dat vereist in ieder geval afstemming met, zo niet sturing door, het hoogste niveau van planning. Met die afstemming en sturing zou overigens ook de noodzakelijke burden sharing kunnen worden bewaakt. Ten slotte is afstemming nodig tussen de FNC-groepen die zich richten op capaciteiten en eenheden en de bestaande NAVO-hoofdkwartieren zoals de Joint Forces Commands, het Land Command, maar ook het ARRC, 1^st German-Netherlands Corps en Multinational Corps North-East, die zich op operationeel niveau richten op effectieve command and control.

Wanneer de blik buiten de bestaande FNC-groepen wordt gericht, valt op dat grote landen als Spanje en Frankrijk tot nu toe niet deelnemen. Gezien de omvang van de problemen binnen het bondgenootschap is het toch voorstelbaar dat deze twee grote landen een rol als framework nation op zich zouden nemen. Hetzelfde geldt voor de VS die een rol zouden kunnen vervullen in het kader van zogenaamde Life Fire Training Exercises (LFTX) voor eenheden van brigadegrootte in het kader van het Rapid Action Plan. Inmiddels wordt in het kader van FNC trouwens wel gewerkt aan de ontwikkeling van een maritieme expeditionaire NAVO-macht waarbij de Amerikaanse 6^e Vloot en de marines van Frankrijk, Italië, Spanje en het VK gaan samenwerken; deze samenwerking zou het model van de vroegere Striking Fleet Atlantic (STRKFLTLANT) volgen. Ten slotte zou in het kader van het luchtoptreden en binnen het FNC een rol weggelegd kunnen worden voor de VS om met de landen, die de F-35 in de slagorde hebben, te werken aan het bereiken van de maximale effectiviteit van dit geavanceerde wapensysteem.

Conclusie 

Na het einde van de Koude Oorlog hebben vooral de Europese NAVO-lidstaten te veel bezuinigd op hun strijdkrachten. Het gevolg daarvan is dat het Atlantisch bondgenootschap onvoldoende in staat is om de ontstane dreigingen aan de oost- en zuidflank van het verdragsgebied het hoofd te bieden. De door de VS terecht geuite zware kritiek op de Europese lidstaten, de ‘America First’ politiek van president Trump en de kritiek vanuit de NAVO zelf dwingen Europese landen om orde op zaken te stellen en meer op eigen militaire benen te staan. Om de noodzakelijke samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen heeft de NAVO in 2014 het FNC ingevoerd.

Van de drie grote FNC-groepen met respectievelijk het VK, Italië en Duitsland als framework nations, heeft de groep o.l.v. Duitsland met de integratie van Nederlandse brigades in Duitse divisies een duidelijk resultaat geboekt. Hetzelfde geldt voor de multinationale battle groups in de Baltische staten en Polen. Maar deze successen – reacties op bestaande dreigingen door het samenvoegen van eenheden – vormen niet de oplossing voor het probleem van de NAVO. Het FNC garandeert niet dat alle ontbrekende capaciteiten nu en in de toekomst ‘automatisch’ worden ingevuld. Daarvoor is het concept te vrijblijvend: tegenover het beginsel dat landen op vrijwillige basis deelnemen en naar vermogen bijdragen, staat de harde eis van de totaal benodigde capaciteiten. Invulling daarvan vereist meer commitment en dus meer investeringen van lidstaten. Die bijdragen moeten op de lange termijn standhouden en niet onderhevig zijn aan kortetermijn politieke beslissingen. Het leveren van die langetermijn bijdragen en het commitment aan het bondgenootschap zijn politieke beslissingen die niet door het FNC kunnen worden afgedwongen. Daarom kan de vraag of het FNC een perspectief biedt voor Europa niet met ‘ja’ worden beantwoord. Maar gegeven de politieke bereidheid om de NAVO weer over de vereiste capaciteiten te laten beschikken, kan het FNC wel werken als een katalysator.

Redactie