Internationale veiligheid: niet te budgetteren!
Het doel van de BIV-beleidsdoorlichting was om vast te stellen of en zo ja in welke mate het BIV heeft bijgedragen aan het versterken van de geïntegreerde benadering voor vrede en veiligheid, een benadering waarbij de inzet van verschillende relevante beleidsterreinen (Buitenlandse Zaken [BZ], Defensie, Justitie en Veiligheid en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking [BHOS]) op elkaar worden afgestemd. Het BIV is een financieringsmethode en een van de instrumenten waarmee het geïntegreerde beleid kan worden uitgevoerd. Onderzocht is de periode 2012 tot en met 2015. De conclusie van het onderzoek is dat het BIV geen bijdrage heeft geleverd aan het versterken van de geïntegreerde benadering.
Aan crisisbeheersingsoperaties blijken meer uitgaven te zijn gedaan dan begroot. De ambities van het kabinet overstegen de beschikbare financiële middelen. De besluitvorming over de financiering van activiteiten uit het BIV verliep daardoor moeizaam. De veranderde veiligheidssituatie vroeg vaker om inzet van de krijgsmacht zoals in het kader van de migratiecrisis en de toenemende Russische dreiging. Deze activiteiten vielen niet onder de BIV-criteria. Evenmin bleken andere financieringsmiddelen voorhanden. Besloten werd deze inzet eenmalig te financieren uit het BIV.
De aanbeveling van de beleidsdoorlichting is het BIV budgetneutraal te ontvlechten. Dat betekent dat gelden voor de activiteiten van BZ (€ 30 miljoen) en BHOS (€ 30 miljoen) uit het BIV worden overgedragen naar de respectieve begrotingen. Voor Defensie resteert uit het BIV € 59,5 miljoen. Het resterende budget van € 190 miljoen is zuiver beschikbaar voor additionele financiering van internationale inzet.
(Reactie GOV) De aanbeveling het BIV uit te breiden voor ook andere inzet dan alleen crisisbeheersingsoperaties is positief te noemen. Daarbij kan worden gedacht aan de inzet in Litouwen in het kader van de Enhanced Forward Presence en de Baltic Air Police.
De GOV verwacht dat het kabinet voor nieuwe internationale inzet een betere inschatting gaat maken van de kosten daarvan. De omvang van de kosten wordt bepaald door de grootte van de in te zetten eenheden, de locatie van het inzetgebied en de duur van de inzet. Consistentie met dit beleid van het kabinet betekent dat wanneer bij internationale inzet budgetten worden overschreden, deze meerkosten niet ten laste komen van het defensiebudget maar worden gefinancierd met gelden buiten het defensiebudget. Voorkomen moet worden dat Defensie budgetoverschrijdingen voor haar rekening krijgt en opnieuw in de oude valkuil van het zichzelf opeten terecht komt.
Het beleid van het kabinet is dat voor alle vormen van inzet de brede geïntegreerde benadering met verschillende instrumenten wordt toegepast. Daarvoor is dan een passend (?) budget beschikbaar.
(Reactie GOV) De geïntegreerde benadering wordt door de GOV ondersteund. Waar wordt gesproken over ‘fair share’ (weliswaar in een ander verband), moet dat ook gelden voor de financiering van kosten van inzet die uitgaan boven het voor internationale inzet beschikbaar gestelde budget.
Over twee jaar, in 2020, wordt de defensienota herijkt en dat gebeurt in samenhang met de veiligheidsaanpak in de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS) en de BHOS-nota. Dan zal ook het BIV (met name de financiële kaders), mede in relatie met de ontwikkelingen in de veiligheidssituatie, opnieuw worden beoordeeld.
(Reactie GOV) In de brief wordt, terecht, verwezen naar de uitkomst van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO): Gereedstelling. Inzet van de krijgsmacht brengt verdringingseffecten in de oefenings- en gereedstellingsactiviteiten binnen Defensie met zich mee die bovendien extra kosten genereren (herstel van geoefendheid, extra slijtage van materieel, onderhoudskosten en dergelijke). Kosten die nogal eens later zichtbaar worden. Ook deze kosten dienen, naar de mening van de GOV, ten laste te worden gebracht van het BIV.
Voor de GOV is gebleken dat het BIV de verwachtingen niet geheel heeft ingelost. Niet alle uitgaven – gerelateerd aan missies – zijn vergoed uit het BIV maar ten laste gekomen van Defensie, een voor de GOV ongewenste situatie. De verwachting is dat Defensie met het ‘nieuwe BIV’ na 2020 er beter van af gaat komen.
Het rapport en de kabinetsreactie daarop bevestigen de vermoedens van de GOV. Vermoedens, omdat door de complexiteit van de materie de GOV niet kon bewijzen dat de BIV-constructie nodeloos ingewikkeld was en uiteindelijk niet aan het gestelde doel bleek te voldoen. Diegenen die meenden dat dit instrument zou bijdragen aan meer geïntegreerde samenwerking, hebben de effectiviteit ervan schromelijk overschat. Het voornemen van het kabinet om een ‘passend budget’ in te voeren voor alle vormen van inzet klinkt veelbelovend. We zullen de uitvoering positief kritisch volgen!
Integrale samenwerking zit tussen de oren, ook bij bewindspersonen. Je kunt het alsnog institutionaliseren, zoals de WRR recent heeft bepleit. Als dat alsnog wordt gerealiseerd, betekent dat voor Defensie aanmerkelijk minder financiële problemen in de toekomst. Dat vergt wel lef!