Op naar de Herijkingsnota

Reden tot optimisme

Met een nieuwe Defensienota en extra geld voor Defensie is in 2018 de langjarige negatieve trend in de defensie-uitgaven een halt toegeroepen. Er zijn sindsdien dan ook nieuwe initiatieven gestart en er worden veel extra materiële investeringen gedaan. De organisatie is echter nog lang niet ‘op orde’ of in staat om haar taken naar behoren uit te voeren, waarbij met name de personeelssituatie zorgen baart. Blijkbaar heeft de politieke leiding een inschattingsfout gemaakt, door expliciet en veelvuldig te verklaren dat het personeel ‘op nummer één staat’, zonder daar extra financiële ruimte voor te hebben. Als gevolg hiervan zoeken jongere officieren en onderofficieren in groten getale hun geluk bij andere werkgevers. Dit versterkt de vullingsproblemen bij veel operationele eenheden en leidt tevens tot uitdagingen met de leeftijdsopbouw binnen de organisatie, die sinds het vrijwel dichtzetten van de kaderopleidingen, zo’n vijf jaar geleden, toch al verre van ideaal is geworden.

Toch is er weer reden tot optimisme. De meeste politici in Europa en zeker ook in Nederland, spreken uit dat ons continent zich in militair opzicht sterk moet maken. Dit gaat zich waarschijnlijk vertalen in aanzienlijk hogere militaire budgetten, waarbij er – gebaseerd op de ‘Wales-afspraken’ van 2014 – de komende jaren in o.a. Duitsland en Nederland zo’n 30 à 40% moet worden bij-geplust. Ondanks de huidige leegloop van de organisatie, alle reden dus om constructief naar de toekomst van Defensie te kijken. Daarom achten wij het zinvol een beschouwing te wijden aan de huidige grote vragen voor de Nederlandse defensieorganisatie. In dit VB bespreken we tevens een aantal elementen of bouwstenen van militair vermogen die naar onze mening in de volgende defensienota – de zogeten Herijkingsnota, aangekondigd voor 2020 – zeker een plaats dienen te krijgen.

Contemporaine vraagstukken

Eerst en vooral is het de vraag welke rol Nederland binnen de verschillende bondgenootschappen en internationale veiligheidsorganisaties wil blijven spelen. Voor de NAVO en de EU zullen de handen in Nederland op elkaar te krijgen zijn, maar de vraag die na de missie in Mali gesteld moet worden is onder welke voorwaarden er in de toekomst ingestemd zal worden met deelname aan VN-missies. Het is evident dat we steeds meer personeel inzetten voor organisaties – in combined structuren – die we samen met onze bondgenoten vormen, zoals de NAVO Commandostructuur (met het Atlantic Command en het Logistics Command als nieuwe loten aan de stam), de recent ingestelde European Planning and Conduct Capability en het fors uitbreidende Europese grens- en kustwachtagentschap Frontex. Verdere uitbreiding van dit soort organisaties zal welhaast zeker als een Nederlands belang worden aangemerkt.

In de Defensienota 2018 is – volkomen terecht – het personeel op de eerste plaats gezet. De concrete maatregelen die moeten leiden tot verder herstel en versterking van de krijgsmacht komen vervolgens in de Herijkingsnota. Die maatregelen zouden moeten leiden tot een op haar taken berekende krijgsmacht waarbij hernieuwde eisen t.a.v. operationele gereedheid en voortzettingsvermogen gesteld zullen worden. Dan moeten we echter constateren dat met de huidige personeelsproblemen die operationele gereedheid en het voortzettingsvermogen nooit gerealiseerd kunnen worden. Als de Herijkingsnota een geloofwaardig plan wil zijn, is herstel van de personele factor een absolute randvoorwaarde. De toekomstige krijgsmacht kan alleen functioneren wanneer wordt beschikt over voldoende, gemotiveerd en goed gekwalificeerd personeel. En daar hangt een prijskaartje aan. Er zal daarom eerst overeenstemming op het gebied van de arbeidsvoorwaarden bereikt moeten worden. Dat hoort nu eenmaal ook bij een beroepskrijgsmacht.

Daarnaast zal de vulling van de organisatie ook worden bepaald door vervolg-stappen op het pad naar de ‘adaptieve krijgsmacht’. Hoe groot zal het aandeel reservisten zijn in de organisatie van 2025? En zal het aantal onbemande wapensystemen de komende vijf jaar al rigoureus toenemen en de samenstelling van de infanterie-groep doen wijzigen?

Ook voor het defensiematerieel van de toekomst is het cruciaal om antwoord te krijgen op de vraag of Defensie blijft inzetten op bemande wapensystemen en bijvoorbeeld de keuze maakt voor verdere uitbreiding van de F-35 vloot[1], in plaats van grote investeringen in onbemande vliegtuigen. Er zijn bij alle Operationele Commando’s experimentele omgevingen ingericht, waarin o.a. met drones en robots wordt gewerkt. Maar dit levert nog geen ‘hybride eenheden’ op, waarin mens en machine samen optrekken en elkaar (gedeeltelijk) kunnen vervangen. Krijgt deze ontwikkeling een boost, nu de vullingsproblematiek van de krijgsmacht noopt tot aangepaste doctrines en zal er actiever aangestuurd worden op een meer efficiënte bemensing van de militair-operationele capabilities?

Space, cyber en IGO

Onlangs heeft de minister van Defensie enthousiast aangekondigd dat het ministerie gaat meedoen aan het overheidsbeleid voor de topsectoren in Nederland. In het nieuwsbericht werd een opmerkelijke uitspraak gedaan over de veiligheid in en vanuit de ruimte, die de minister wil gaan garanderen met een eigen operationeel inzetbare ruimtevaartcapaciteit met satellieten, infrastructuur op de grond en de mogelijkheid van informatieverwerking[2]. Te realiseren in 2030. Zowaar een capaciteit die getuigt van een zeer hoge ambitie. En de vraag is in hoeverre het opbouwen van die capaciteit de komende jaren al gaat drukken op de defensiebegroting.

De uitbreiding van military capabilities in het cyberdomein staat eveneens op het verlanglijstje van de huidige defensietop. Het Defensie Cyber Commando bestaat al enkele jaren, maar is nog volop in ontwikkeling. Het is evident dat dit gecentraliseerde onderdeel, onder rechtstreekse aansturing van de CDS, zich bezighoudt met strategische cyberactiviteiten. Er is echter ook veel vraag naar capaciteit op het militair-operationele en het tactische niveau, dus bij de commandanten en staven die operaties en missies aansturen en uitvoeren. En er is behoefte aan offensieve cybercapaciteit, die na attributie – dat wil zeggen onderkenning en lokalisering van de bron – kan worden ingezet voor het neutraliseren van de aanvaller(s). Net als voor de ruimte (space), is het voor cyber de vraag welke rol Defensie wil en kan spelen in het grote geheel van actoren die in deze domeinen actief zijn. Tot enkele jaren terug werd een rol voor de krijgsmacht onrealistisch geacht; nu vormt die rol een onderwerp van gesprek en gaat het erom goed af te bakenen wie waarvoor verantwoordelijk is en vooral ook hoe de verschillende overheids- en civiele diensten met elkaar samenwerken.

In een wereld die meer en meer draait om (het omgaan met) informatie, is men bij de Nederlandse veiligheidsorganisaties inmiddels gewend aan de term ‘informatiegestuurd optreden’ (IGO)[3]. Als consequentie worden hoge eisen gesteld aan de IT-infrastructuur, die steeds meer functionaliteit moet kunnen bieden. Bij Defensie is reeds in 2014 geconcludeerd dat vernieuwing urgent is en hiervoor is het programma Grensverleggende IT (GrIT) opgezet. Een programma met de nodige hindernissen, want de financiële omvang is heel groot en dan zit de politiek er bovenop. Rond het uitkomen van deze editie van Carré, mag worden verwacht dat het derde(!) BIT-onderzoek[4] is afgerond en dat Defensie bekend maakt hoe het programma wordt vervolgd. Laten we hopen dat daarna de realisatie op snelheid komt en dat vooral de militair-operationele omgeving gaat profiteren van deze hoognodige modernisering.

Het is evident dat ook de wapensystemen volstrekt afhankelijk zijn geworden van moderne IT. Denk aan de JSF en de Reaper; twee systemen die de komende jaren voor een revolutionaire ontwikkeling in het omgaan met data en inlichtingen kunnen zorgen. In het landdomein spreekt men over information manoeuvre, waarmee wordt aangegeven dat het militair optreden zich niet slechts in het fysieke domein afspeelt, maar dat de virtuele dimensie en vooral ook de menselijke perceptie (het cognitieve domein) net zo belangrijk zijn en continu een rol spelen. De vraag is dan welke capaciteiten Defensie wil hebben voor het ‘vechten’ in deze verstrengelde omgevingen. De Verenigde Staten lopen overigens voorop met het denken en handelen in die hybride wereld, waarin het gaat om beïnvloeding met informatie. Een interessant concept hierin is het zogenaamde weaponized narrative, het versterken van een mening of verhaal en daarmee het sturen van de perceptie van hele bevolkingsgroepen, zoals dat is gebeurd bij de laatste Amerikaanse presidentsverkiezingen. Gaan krijgsmachten hierin een rol spelen en wat betekent dit voor de Nederlandse defensieorganisatie de komende jaren?

Doorontwikkeling van het ‘ecosysteem’

De in gang gezette ontwikkeling naar een adaptieve krijgsmacht heeft gevolgen voor de relatie tussen Defensie, kennisinstituten en de industrie. Deze relatie wordt tegenwoordig gekenmerkt als een ecosysteem, waarmee de onderlinge afhankelijkheid en noodzakelijke innige samenwerking worden onderstreept. Defensie spreekt dan ook over partnerschappen met de industrie, in weerwil van het feit dat er gewoon ook een klant-leveranciersrelatie blijft bestaan. Je kunt de spanning die dit oplevert heel goed waarnemen bij het eerdergenoemde programma GrIT. In juni 2018, tijdens een Algemeen Overleg in de Kamer, deed de staatssecretaris haar uiterste best om dit partnerschap als een gezonde en gewenste constructie te ‘verkopen’, maar de leden van de Vaste Commissie van Defensie (VCD) gingen daar volstrekt niet in mee. In tegendeel: de industrie werd verweten slechts zijn eigen (financiële) belangen te behartigen. Dit toont aan dat het concept ecosysteem nog lang niet is gerijpt, laat staan geaccepteerd.

Zo blijft het de vraag hoe Defensie zich verder ontwikkelt tot een robuuste én flexibele of wendbare krijgsmacht, die de Defensienota 2018 beweerde na te streven.

Benieuwd

Als we ons niet vergissen, gaat de Herijkingsnota volgend jaar geen antwoord geven op alle vragen, zoals hierboven gesteld. De nota zal vooral aangeven welke accenten de komende jaren worden gelegd en hoe deze regering het beschikbare (verhoogde?) budget zal gaan uitgeven. Misschien beter: zou willen uitgeven. Want in 2021 zijn er algemene verkiezingen en komt er waarschijnlijk een nieuwe politieke leiding. Dan is het maar de vraag hoelang de gedane toezeggingen en afspraken overeind blijven. Waarbij de hoofdschootsrichting van deze regering al is bepaald en bekend gesteld in de (financieel ongedekte) belofte aan de NAVO om met prioriteit vijf capability areas te gaan versterken[5].

Of worden we positief verrast en gaat deze politieke leiding doen waarvoor ze is aangesteld, namelijk een defensieorganisatie achterlaten die de toekomst met vertrouwen tegemoetziet? We zijn zeer benieuwd!

Redactie

 Eindnoten

1. Voor een uitbreiding van het aantal JSF-vliegtuigen is in 2018 reeds besloten. De uitbreiding is opgenomen in het nationaal plan, zoals vermeld in de brief aan de NAVO dd. 14-12-2018.
2. Nieuwsbericht van Defensie: ‘Kabinet stelt 25 missies vast voor het topsectoren- en innovatiebeleid’, dd. 26-04-2019.
3. Bij de politie is ook de term predictive policing gangbaar.
4. Het Bureau ICT Toetsing (BIT) is opgezet naar aanleiding van een parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid (Commissie Elias). Het BIT toetst op de haalbaarheid van grote ICT-projecten (meer dan vijf miljoen euro), brengt de risico’s in kaart en adviseert over de projectinrichting.
5. In het eind 2018 aan de NAVO toegezonden nationaal plan zijn de volgende prioriteiten vermeld: F-35 jachtvliegtuigen, vuurkracht op land, vuurkracht op zee, special operations forces en cyber- & informatiedomein.