Belgisch-Nederlandse samenwerking in de praktijk
Auteur: drs. ing. Paul Greuter
De komende maanden zal de Belgische regering besluiten welk consortium de competitie wint voor de levering van twaalf mijnenbestrijdingsvaartuigen, ofwel MCM (Mine Counter Measures)-vaartuigen; zes voor België en zes voor Nederland. In totaal gaat het om een opdracht van ongeveer twee miljard euro. De aanpak van dit project is uniek. België bepaalt de verwervingsmethode, beoordeelt de offertes en kiest uiteindelijk de winnaar van de ‘openbare Europese aanbesteding met vooraf geselecteerde partijen’. Nederland assisteert bij de technische evaluatie van de aanbiedingen.

Waar staan we nu?

Op politiek niveau is het momenteel relatief stil. De formele behoeftestelling (de zogenaamde A-brief) is in mei 2018 naar de Tweede Kamer gestuurd. Hierin is aangegeven dat de D-brief – het concrete voorstel voor de aanschaf – zal volgen als België de winnaar van de aanbesteding heeft bepaald. Wat dan nog de stuurmiddelen zijn van de Tweede Kamer als de D-brief op haar deurmat valt, is ongewis. Mevrouw Bruins Slot, Tweede Kamerlid voor het CDA, heeft op 6 december jl. aan de minister van Defensie een viertal vragen gesteld die betrekking hebben op de financiële controle van dit project. Deze vragen waren ingegeven door de rapportage van de Algemene Rekenkamer over de financiële lessen betreffende het F-35 verwervingsproject. Concreet vroeg zij deze lessons learnedte verwerken in de D-brief van het bilateraal verwervingsproject MCM. Echter, er zijn meer zorgpunten dan alleen die over de financial control, zo begrepen wij binnen de GOV-werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht. Zaken die ook spelen zijn: de status van het vervangingsproject MCM nu de Belgische regering demissionair is, de aanbestedingsrisico’s van het project, de wijze van weging van de economische spin-offvoor(!) en door België en de visie die ten grondslag ligt aan de geplande taken, inzetgebieden en bewapening van de schepen. Aanvullende zorgpunten die volgens ons door mevrouw Bruins Slot of andere leden van de Vaste Commissie voor Defensie ook onder de aandacht van de minister gebracht zouden moeten worden.

Demissionaire status van de Belgische regering

Het ministerie stelt dat er vooralsnog geen consequenties verbonden zijn aan de demissionaire status van de regering van onze zuiderburen. Het dossier ‘Vervanging MCM’ is namelijk niet aangemerkt als een controversiële kwestie. Maar het blijft koffiedikkijken. Punt van zorg is dat de Belgische begroting van 2019 niet volledig kan worden goedgekeurd door een demissionaire regering. In dit soort situaties schrijft de Belgische wetgeving voor dat de kernbegroting – voor zaken die nodig zijn om het land draaiende te houden – in twaalf gelijke delen wordt opgedeeld en de benodigde gelden per kalendermaand ter beschikking worden gesteld aan de departementen. Alles wat de Belgische regering daarnaast besluit, dient voorgelegd te worden aan het parlement. Verder blijkt uit een Nederlandse Kamerbrief van 1 februari jl. dat er vóór 16 april 2019 een besluit moet zijn genomen over de gunning van het project door de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers. Zo niet, dan zal dit dossier pas door de nieuwe Belgische regering en Kamer worden behandeld. Dat betekent natuurlijk dat het hele project MCM minimaal meer dan een jaar vertraging zal krijgen, ook in budgettaire zin in het DLP. Ziehier weer een voorbeeld dat door externe factoren een voorziene aanwending van Nederlandse investeringen vertraagd kan worden.

De mijnenveger Zr. Ms. Willemstad (M864) in NAVO-vlootverband. Dit type moet op termijn worden vervangen door een totaal nieuw type mijnenbestrijdingsvaartuig (bron: Wikimedia Commons)

MCM-aanbesteding

De aanbiedingen zijn eind december 2018 ingeleverd bij de Belgische overheid. De belangrijkste onderdelen van de aanbieding zijn het schip (met een lengte van circa 90 meter) en de MCM toolkit(waarmee mijnen vanuit de lucht, op zee en onderwater worden opgespoord en vernietigd). Drie consortia hebben geoffreerd:

  • het consortium Belgium Naval & Robotics, waarin de Franse bedrijven Naval Group (voor het schip) en ECA (toolkitleverancier) de belangrijkste zijn;
  • het Belgisch-Frans-Italiaanse consortium Sea Naval Solutions, met als belangrijkste bedrijven de Antwerpse scheepsreparatiewerf EDR, het in Frankrijk gevestigde Italiaans-Franse bedrijf Chantiers de l’Atlantique en de Franse bedrijven Thales en Socarenam en ten slotte;
  • het consortium Damen Shipyards – Imtech Belgium dat twee aanbiedingen heeft ingeleverd. Eén aanbieding is ingediend met als MCM toolkitleverancier het Duitse Atlas Elektronik (onderdeel van Thyssen AG). Bij de tweede aanbieding is de MCM toolkitleverancier het Israëlisch-Belgisch OIP-Elbit.

Tot eind januari 2019 zijn de aanbiedingen geëvalueerd. Er zijn drie criteria met wegingsfactoren waarop is beoordeeld: operationeel/technisch 50%, prijs 40% en economische spin-off10%.

Aanbestedingsrisico’s

In de eerste editie van 2018 van het blad Alle Henswerd duidelijk dat het uitgedachte concept van mijnenruimen spiksplinternieuw is. Niemand in de wereld heeft ervaring met de beoogde werkwijze. Het is dus nog niet duidelijk welke haalbareeisen gesteld kunnen worden aan dit mijnenbestrijdingsconcept. Dat zal door trial and errormoeten worden uitgevonden. Door nu een experimenteel concept openbaar aan te besteden worden aanzienlijke risico’s genomen. In het bedrijfsleven wordt openbaar aanbesteed als de toepassing zich heeft bewezen. Er wordt dan gesproken over proven technology. Als er sprake is van een ontwerp waarmee geen, of slechts weinig ervaring is opgedaan, dan is het gebruikelijk om op basis van een open begroting te werken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Bij openbare aanbestedingen wordt vaak een messcherpe prijs geoffreerd. Later, tijdens de realisatie, zal elke wijziging, hoe klein ook, als meerwerk geclaimd worden. De grondhouding van de opdrachtnemer bij het realiseren van projecten die gewonnen zijn via openbare aanbestedingen is dan ook gefocust op finance firsten minder op de kwaliteit van het product. Niet bepaald een gewenste houding bij een innovatief project als dat van het MCM.

Economische consequenties

Op het moment dat de Belgische overheid kiest voor het consortium Belgium Naval & Robotics of voor Sea Naval Solutions, is de consequenties dat er voor Nederland geen innovatieve en economische spin-offoptreedt. Ook het onderhoud zal dan voor de komende tien jaar plaatsvinden in België. Indien in de toekomst ook andere landen zouden besluiten dit vaartuig te verwerven, zal ook die economische spin-offaan Nederland voorbijgaan. Het voorgaande staat in schril contrast met de recent uitgebrachte Defensie Innovatie Strategie(DIS) waarin juist wordt gepleit om Nederlandse defensie-opdrachten te gunnen aan Nederlandse bedrijven onder verwijzing naar artikel 346 VWEU (Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie). Overigens is met België afgesproken dat de aanschaf van de vervanger van de M-fregatten ook binationaal wordt aangepakt en wel onder leiding van Nederland.

Gevolgen voor de bedrijfsvoering

Bij een openbare aanbesteding zijn de eisen door de opdrachtgever functioneel beschreven. Dit betekent dat elke aanbieder de vrijheid heeft een systeem aan te bieden dat functioneel voldoet. Elk consortium zal in de regel een andere systeemleverancier kiezen, vaak ingegeven door de laagste prijs van het betreffende systeem. Het gevolg is dat door dit aanbestedingsmechanisme de marines met verschillende leveranciers van allerlei systemen (motoren, compressors, generatoren, software, etc.) worden opgezadeld. Van alle systemen dient voorraad aangehouden te worden. Maar denk ook aan verschillende opleidingen en een beperkte uitwisselbaarheid van operatorsen monteurs tussen verschillende systemen. De personele effecten zijn dus zeker niet verwaarloosbaar. Laten we hopen dat er goed is nagedacht over deze gevolgen voor de personele en materiële exploitatielasten van het MCM.

Het nut van standaardisatie

Een voorbeeld. Op de huidige Belgische en Nederlandse vloot staan voornamelijk Thales radarsystemen. Thales heeft zich exclusief verbonden aan het consortium Sea Naval Solutions. Als een van de twee andere consortia de aanbesteding wint, dan krijgen de marines een radarsysteem van een ander merk op het MCM. De consequentie is dat, naast die voor de radarsystemen van Thales, een tweede supply chainmoet worden opgetuigd. Hetzelfde geldt voor het combat management system, de scheepsmotoren, etc. Deze ongebreidelde groei van de supply chainkan worden voorkomen door het model van Volkswagen AG, moederconcern van onder andere Skoda, Volkswagen en Seat, na te streven. Het koetswerk van deze auto’s is steeds anders en aangepast aan de wensen van de doelgroep, maar de motoren, systemen en knopjes in de voertuigen zijn gelijk. Dit geeft aanzienlijke schaalvoordelen op het gebied van de logistiek en is ook gezien over de life cycle goedkoper.

Operationeel slotstuk

De van oorsprong Belgische visie achter het project MCM is dat deze schepen naast mijnenbestrijding ook ingezet moeten kunnen worden voor andere taken, zoals bevoorraden, transporteren, patrouilleren, search and rescue, etc. Deze taken moeten ook verder van huis dan het operatiegebied van de huidige mijnenjagers uitgevoerd kunnen worden. Naast voornamelijk Noordwest-Europa dient rekening te worden gehouden met inzetgebieden zoals de westkust van Afrika, de Indische oceaan, de Caribische omgeving en de Middellandse Zee.

Voor die verdediging is op dit moment slechts een 30mm mitrailleur voorzien

Het vaartuig moet dan ook self supporting zijn (denk aan voorraden, brandstof, etc.) en zich in voorkomend geval kunnen verdedigen. Voor die verdediging is op dit moment slechts een 30mm mitrailleur voorzien op de boeg van het MCM, waarmee eenvoudige zeedoelen (kleine bootjes) kunnen worden aangepakt. Dreigingen vanuit de lucht (vliegtuigen en/of raketten) kunnen niet met deze mitrailleur worden bestreden. De Nederlandse projectleider van het MCM-project werd dan ook stevig bevraagd over de magere bewapening tijdens een workshop die hij verzorgde tijdens het NIDV-jaarcongres in november 2017. Hij deed deze vragen af met de opmerking dat bij ‘ernstinzet’ altijd een fregat in de buurt zal zijn voor de bescherming van het MCM. Een zwaardere bewapening is dus niet nodig, zo stelde hij. Verschillende aanwezigen in het publiek reageerde weer hierop met de opmerking dat deze uitspraak wel erg kort door de bocht is. In dit soort situaties geldt in de praktijk meer de ‘80/20 regel’. In 80% van de gevallen zal er een fregat in de buurt zijn voor bescherming en in 20% niet. Aannemelijker is dat de operationele eisen voor de voorziene bewapening zijn ingegeven door de financiële randvoorwaarden van dit project. Toch wel een beetje vreemd voor een combat support oorlogsschip en een ministerie waar veiligheid van het personeel hoog in het vaandel zou moeten staan! Misschien ligt hier een mooie eerste taak voor de recent aangestelde Inspecteur-Generaal Veiligheid binnen het ministerie ….