Twee procent? Hoezo twee procent?

Daarbij kan nog opgemerkt worden dat de 1,17% van Nederland nog een geflatteerde weergave van de werkelijkheid is. Zou men de uitgaven voor pensioenen, wachtgelden en andere niet direct aan de gevechtskracht ten goede komende gelden, zoals de btw die wordt afgedragen over militaire investeringen, niet meetellen dan komt Nederland niet verder dan een schamele 0,7% van het bbp. Overigens zij opgemerkt dat slechts vijf landen erin slagen om aan de 2% norm te voldoen. De VS gaan hier onbetwist aan kop met ruim 3,5%, gevolgd door Groot-Brittannië, Griekenland, Polen en Estland. In dollars gerekend besteedden de West-Europese NAVO-partners slechts 232 miljard aan hun defensie tegenover de Amerikanen bijna 600 miljard. Het voornemen van de regering Trump daarbij is om de defensiebegroting voor 2018 met nog eens 10% te laten stijgen. Geen wonder dat de Europese landen nogal eens gekapitteld worden door de VS en het verwijt krijgen zich als free loader op te stellen.

Bij de NAVO-top in Wales van 2014 beloofden de achterblijvers beterschap en deden de (boterzachte) toezegging te zullen streven naar een stijging tot 2% binnen tien jaar. In 2024 zou het Nederlandse defensiebudget, simplistisch gerekend, bijna verdubbeld moeten zijn, een stijging met zeker zeven miljard euro. Eerder dit jaar, in Brussel, kregen de Europeanen het van de Amerikaanse president nog weer eens ingewreven: meer bijdragen aan de NAVO of de VS zouden hun inbreng in het kader van artikel 5 weleens kunnen gaan heroverwegen. Geen loos of licht dreigement, maar iets waar de Europese leiders met haast onverholen knikkende knieën kennis van namen. Afgesproken werd om op nationaal niveau plannen te gaan ontwikkelen om op het overeengekomen tijdstip aan de 2% richtlijn te kunnen voldoen.

Een eerste verbetering lijkt al in gang gezet, al dan niet ingegeven onder Amerikaanse druk die, voordat Trump actie eiste, ook al door de regering-Obama werd uitgeoefend. De Europese NAVO-landen (en Canada) gaan in 2017 gezamenlijk 4.3% meer aan hun defensie uitgeven dan in 2016. Het gaat hier om een bedrag van 12 miljard dollar waarmee de budgetten worden opgehoogd. Het ligt in de lijn der verwachting dat binnenkort ook Roemenië, Letland en Litouwen zich zullen aansluiten bij de groep landen die aan de norm voldoet. Mogelijk zullen de overige lidstaten binnenkort duidelijk maken welke plannen ontwikkeld zijn om in 2024 de doelstelling van 2% te behalen. Wat dat betreft lijkt Europa al enigszins aan de eisen van Trump tegemoet te komen.

Wat betekent 2%?

De norm van 2% bbp voor defensie-uitgaven is op het eerste gezicht een nogal arbitraire richtlijn, de NAVO zelf spreekt van een guideline wat net weer even iets anders klinkt dan ‘norm’. Het is een gemakkelijk te hanteren percentage, goed meetbaar en lijkt op het eerste gezicht niet onredelijk. Aan de andere kant kan men redeneren dat de defensie-uitgaven zo wel erg afhankelijk worden van de grillen van de wereldwijde economische omstandigheden en niet gerelateerd zijn aan een korteof langetermijndreiging die van invloed kan zijn op de veiligheidssituatie. In tijden van tegenspoed en een krimpende economie zou het mogelijk zijn om met minder uitgaven eerder te voldoen aan de NAVO-eisen dan in tijden van voorspoed en een bloeiende economie. Een tekenend voorbeeld vormt Griekenland: enerzijds kunnen de Grieken vol trots naast Trump staan, zichzelf op de borst kloppend dat zij tot de Europese top horen met bijna 2,5%, aan de andere kant besteden zij in euro’s gerekend maar net de helft van wat achterblijver Nederland uitgeeft. Desondanks verdienen de Grieken toch wel enige credit voor de manier waarop zij hun defensieorganisatie runnen. Als voorbeeld: de Griekse luchtmacht (HAF) heeft nog 33.000 personeelsleden onder de wapenen en beschikt ondanks de draconische bezuinigingen waaronder het land gebukt gaat nog over 155 F-16’s die nog eens worden bijgestaan door 42 Mirage 2000 toestellen.

Het bovenstaande voorbeeld illustreert ook de verschillen in koopkracht tussen de landen. Een land als Noorwegen is relatief duur, terwijl Griekenland als goedkoop kan worden gekenschetst. Volgens de zogeheten Big Mac-index van het gezag hebbende economische tijdschrift The Eco- nomist ligt het prijsniveau in Noorwegen in Big Macs uitgedrukt circa 20% boven dat van de VS en dat van Rusland zo’n 50% daaronder. Zo gerekend zou een Russische soldaat stukken goedkoper zijn dan een West-Europese of Amerikaanse soldaat.

Hetzelfde geldt voor wapens en wapensys- temen. Het nieuwste Russische gevechts- vliegtuig, de T-50 zou omgerekend vijftig miljoen dollar moeten gaan kosten, voor een F-35 zal tenminste, afhankelijk van de koers van de US-dollar, het dubbele moe- ten worden begroot. Zo krijgt kameraad Poetin met zijn defensiebegroting zeker dubbel zoveel bang voor zijn roebel als de meeste Westerse landen.

Maar dat terzijde: het grootste nadeel van de 2% norm is dat zij geen enkele rekening houdt met de huidige dreigingssituatie, de te verwachten toekomstige ontwikkelingen en de gewenste capaciteiten om deze dreigingen te kunnen weerstaan. Het is louter een makkelijk te hanteren richtlijn om lidstaten van de NAVO de maat te nemen en, als dat zo uitkomt, druk uit te oefenen op aarzelende bewindslieden of dwarsliggende parlementen om de defensie-uitgaven op peil te brengen. Maar, ook tamelijk nietszeggend en het leidt gemakkelijk tot een hoog appels-met-peren vergelijkingsgehalte.

Ook de benadering van Donald Trump om zijn bondgenoten de rekening van 119 miljard dollar te presenteren voor hun betalingsachterstand qua NAVOverplichtingen geeft, afgezien van de weinig collegiale wijze waarop dit gebeurde, een vertekend beeld van de situatie. Hij vergeet namelijk erbij te vertellen dat de VS zelf eveneens een substantieel deel van hun defensiebegroting spenderen aan uitgaven die niet of nauwelijks gerekend kunnen worden tot bijdragen in het belang van de NAVO, maar louter de mondiale belangen van de VS dienen. In iets mindere mate geldt dit overigens ook voor het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Ook in de VS komt, net als in Nederland, een substantieel deel van de defensiebegroting terecht bij posten die niet of nauwelijks bijdragen aan de gevechtskracht. Wie weleens op een Amerikaanse basis is geweest, ook buiten de VS, heeft gezien dat landmacht, luchtmacht, marine en mariniers een omvangrijk netwerk aan secundaire voorzieningen in stand houden: winkels, ziekenhuizen, scholen, voorzieningen voor veteranen en ga zo maar door. Een groot deel van de hardware die de West-Europeanen aanschaffen, zoals de bestelde F-35 vliegtuigen, komt uit de VS, waar dit land dan als geheel weer van profiteert. Om electorale redenen is de infrastructuur van bases, steunpunten en het militair-industrieel complex over zoveel mogelijk staten verspreid. En tenslotte ging Trump voorbij aan de uitgaven van Europa die weliswaar niet op het conto van defensie komen, maar toch wezenlijk bijdragen aan vrede en stabiliteit in de wereld. De vraag is dan gerechtvaardigd of er geen betere, nauwkeuriger methode is voor de lidstaten om de noodzakelijke defensie-uitgaven aan te relateren en in lijn te brengen met de aangegane verplichtingen. Idealiter zou de richtlijn verband moeten houden met het dreigingsniveau en de noodzakelijke capaciteiten en bijdragen per lidstaat om deze dreiging het hoofd te kunnen bieden.

Het NAVO Defensie Planningsproces (NDPP)

Het NDPP zou een mogelijk alternatief kunnen zijn. NDPP is ‘the primary means to identify the required capabilities and promote their timely and coherent development and acquisition by Allies’. Door middel van het NDPP kunnen de lidstaten hun defensie-inspanningen op elkaar afstemmen en een fair aandeel leveren in de gezamenlijke verdediging. Met andere woorden: het is een samenhangend geheel van maatregelen en inspanningen om een gezamenlijk noodzakelijk geacht niveau te bereiken. Het geeft richtlijnen voor nationale plannen en biedt voldoende flexibiliteit om in te spelen op wijzigende omstandigheden. Het is capability driven in plaats van budget driven.

Het NDPP werkt in een vierjarige cyclus, te beginnen met het aanduiden van de politieke richting (political guidance), waarin simpel gezegd het ambitieniveau wordt vastgesteld. Vervolgens wordt een lijst opgesteld van noodzakelijke capaciteiten om dit ambitieniveau te bereiken (minimum capability requirements). Daarna volgt de opgave welke natie of groep van naties de verantwoordelijkheid op zich neemt voor een bepaald gedeelte hiervan (apportion requirements and set targets). Het sluitstuk wordt gevormd door de implementatie van de ontwikkelde plannen, gevolgd door een tweejaarlijkse survey waarin wordt bekeken in hoeverre alle goedbedoelde plannen ook daadwekelijk tot uitvoering zijn gekomen en of de gewenste doelstellingen zijn behaald.

Op grond van het bovenstaande wordt het NATO Capabilities Report opgesteld waarin per natie wordt aangegeven in hoeverre het ambitieniveau is benaderd en welke tekortkomingen nog bestaan. Ofschoon een rechtstreekse relatie tot de 2% norm hier niet aanwezig is, kan toch worden volgehouden dat de Europese verdediging, en zeker de Nederlandse bijdrage daaraan, in een deplorabele staat verkeert. Want ondanks alle goede bedoelingen en plannenmakerij: ook hier komt ons land de gemaakte afspraken en toezeggingen lang niet na. Het zou zelfs weleens mogelijk kunnen zijn dat, zou Nederland uitvoering geven aan alle NDPP-afspraken, de 2% norm niet eens toereikend zou zijn.

Waar komt die 2% richtlijn eigenlijk vandaan?

Al sinds de oprichting van de NAVO hebben verwijten vanaf de overkant van de Atlantische Oceaan geklonken dat door de Europese naties te weinig werd bijgedragen aan de collectieve verdediging. Het Amerikaanse antwoord hierop werd gevormd door de nucleaire afschrikking die de hoeksteen van de collectieve verdediging vormde. Gedurende het verloop van de Koude Oorlog werden meerdere initiatieven ontplooid om de Europese geallieerden te bewegen meer bij te dragen aan de ‘conventionele’ verdediging, wat in 1977 resulteerde in de 3% regel. Elke NAVO-lidstaat verplichtte zich om de defensiebegroting jaarlijks reëel met 3% te laten stijgen. Dat lijkt heel wat, maar bedacht moet worden dat in sommige landen de inflatie al een veelvoud van dit percentage bedroeg en dat ook voor landen met een meer stabiele economie een inflatiepercentage in die orde van grootte de gewoonste zaak van de wereld was.

In feite was de 3% regel niet veel meer waard dan een zachte toezegging, die zelden werd bereikt in de vorm van een reële stijging van het te besteden budget. Na het einde van de Koude Oorlog verdween de 3% regel als sneeuw voor de zon met het innen van het ‘vredesdividend’. Toen na het omvallen van de Muur de eerste voormalige Warschaupact (WP)leden, Polen, de Tsjechische Republiek en Hongarije de eerste aarzelende schreden zetten naar de toetreding tot het Atlantisch bondgenootschap rees de vraag hoeveel deze, toen nog straatarme, landen zouden moeten gaan bijdragen aan de inspanningen van de NAVO. Omdat 2% van hun toenmalige bbp destijds ongeveer weerspiegelde wat men besteedde aan defensie ten tijde van het WP-lidmaatschap leek het alleszins redelijk om op die voet voort te gaan. Dit was echter onderdeel van bilaterale besprekingen en geen formeel NAVO-standpunt en dat is het ook nooit geweest. Maar een paar jaar later werd deze bilaterale aanwijzing aangenomen als richtlijn voor alle lidstaten. Het blijft zoveel jaren na dato een zaak van speculeren waarom deze afspraak tot richtlijn of zelfs ‘norm’ werd verheven, maar alleszins aannemelijk lijkt de verklaring dat het doel was een dam op te werpen tegen de steeds verder afkalvende defensiebudgetten; 2% leek een alleszins redelijk en bovendien voor de meeste naties politiek haalbaar percentage. Opmerkelijk is dan ook dat begin jaren negentig alle NAVO-lidstaten voldeden aan de norm. Onduidelijk is wanneer de Nederlandse politiek formeel met de norm heeft ingestemd. Maar, zoals hierboven betoogd, 2% is niet of nauwelijks gerelateerd aan een reële dreiging, behoeftestelling of ambitieniveau.

Hoe nu verder te gaan?

Het moge duidelijk zijn dat het bereiken van de 2% norm voor veel Europese landen, ondanks de huidige economische voorspoed, een utopische voorstelling van zaken is. Wat de samenstelling van de volgende Nederlandse kabinetten ook zal zijn, het valt nauwelijks te voorzien dat het defensiebudget de komende jaren zal gaan stijgen tot het dubbele van wat het nu is. Ook de VVD kwam ten tijde van de verkiezingen niet verder dan een miljard meer. Politieke partijen zijn veelal geneigd op dit dossier de kiezers/belastingbetalers naar de mond te praten. De nationale veiligheid lijkt voor te veel mensen toch een zaak van onvoldoende besef van urgentie. Als er geen duidelijke onderbouwing bijgeleverd wordt met concrete plannen en doelstellingen, die gerelateerd zijn aan de relevante actuele en toekomstige dreiging, zal het bereiken van voldoende draagvlak bij de stemgerechtigde belastingbetaler een moeizame zaak blijven. Wat het gebrek aan urgentiebesef betreft neemt Nederland overigens geen uitzonderingspositie in. Te vrezen valt dat voor een groot deel van de ondermaats presterende NAVO-lidstaten hetzelfde geldt. Ook de Duitse regering heeft bij monde van minister Sigmar Gabriel van Buitenlandse Zaken al laten weten dat het onrealistisch is te veronder- stellen dat Duitsland zijn huidige defensiebudget van 35 miljard zal verdubbelen tot 70 miljard euro, alle toezeggingen in Wales ten spijt. Bij onze oosterburen zal overigens veel ook afhangen van het verloop van de verkiezingen voor de Bondsdag op 24 september van dit jaar. De dreigementen van president Trump zullen daarom nu nog weinig gewicht in de schaal werpen en mogelijk eerder leiden tot een tweedeling binnen de NAVO. Onze potentiële tegenstanders zullen een dergelijke ontwikkeling uiteraard met vreugde begroeten, terwijl ontwikkelingen die onze tegenstanders juist in de kaart spelen tot elke prijs voorkomen zouden moeten worden.

Een nauwkeuriger en meer transparante methode om tot een faire verdeling van de lasten, burden sharing, binnen het bond- genootschap te komen zou in ieders belang zijn. Of dat nu met gebruikmaking is van het NDPP, de 2% norm, of wat voor mogelijk toekomstig systeem dan ook, nog belangrijker is dat de gemaakte afspraken dan ook daadwerkelijk worden nageleefd, en niet alleen met de mond of op papier worden beleden. Het zou ons land, dat zo vaak met een vermanende vinger gereed staat om andere landen de les te lezen, sieren als het eindelijk eens serieus werk zou gaan maken van burden sharing. Het is in ons eigen belang.