VN-vredesoperaties in Afrika, dweilen met de kraan open?
Omdat zowel Nederland als tegenkandidaat Italië geen meerderheid van stemmen onder de lidstaten wist te verwerven, stelde Nederland voor, geheel in overeen- stemming met het poldermodel, het lidmaatschap met Italië onderling te delen. Daarom duurt het Nederlandse lidmaatschap slechts één jaar. Omdat het voorzitterschap maandelijks rouleert mocht Nederland gedurende één maand voorzitter zijn van de VN Veiligheidsraad. De laatste keer dat Nederland voorzitter was dateert van november 2000.
Met slechts één maand in de schijnwerpers probeerde Nederland de aandacht van de leden van de Veiligheidsraad vooral te richten op verbetering van de effectiviteit van vredesoperaties. Aanleidingen daarvoor zijn de enorme toename van het aantal aanvallen en aanslagen op VN-militairen met dodelijke afloop en de gebrekkige voortgang van lopende vredesoperaties, met name in Afrika. De effectiviteit van vredesoperaties en daarmee een positief imago, is van belang voor zowel het aanzien van de VN als het draagvlak onder de bevolking voor nationale bijdragen aan die operaties. Dit onderwerp is dan ook een zorgpunt én een prioriteit van de Secretaris-Generaal van de VN. Omdat onder het Nederlandse voorzitterschap het mandaat voor de vredesmissies in Somalië (UNSOM) en Zuid-Soedan (UNMISS), waar ook Nederland militair aan deelneemt, moest worden verlengd, was er zowel een internationaal als nationaal belang om een verbetering van de effectiviteit van vredesmissies te agenderen. Deze weinig succesvolle vredesmissies in Afrika voedden het idee dat hier toch vooral sprake is van dweilen met de kraan open. Met dit idee als vraag in het achterhoofd kijkt de redactie in dit Vierkant Beschouwd naar de uitdagingen voor de effectiviteit van vredesoperaties in Afrika.
Om de uitdagingen voor effectieve vredesoperaties in Afrika in beeld te brengen kijken we eerst naar het functioneren van de VN en de internationale gemeenschap in relatie tot vredesmissies, om een beeld te schetsen van de internationale context en het politieke krachtenveld rond de uitvoering van vredesmissies. Vervolgens beschouwen we een tweetal kritische rap- porten, die in opdracht van de VN zelf zijn opgesteld, waarin zowel wordt ingegaan op het functioneren van de VN, de troepen leverende landen en op het functioneren van de troepen zelf. Ter afsluiting keren we terug naar de ondertitel van dit VB en reflecteren we op de vraag of het uitvoeren van vredesmissies in Afrika gelijk staat aan dweilen met de kraan open.
De Verenigde Naties en vredesoperaties
De VN is met 193 lidstaten de grootste intergouvernementele organisatie ter wereld waarbinnen landen samenwerken op het gebied van vrede en veiligheid[1]. Het belangrijkste orgaan in dit kader is de Veiligheidsraad. Alle lidstaten hebben zich gecommitteerd om de beslissingen van de Veiligheidsraad op te volgen en dat maakt de Veiligheidsraad tot het belangrijkste besluitvormingsorgaan in kwesties betreffende vrede en veiligheid. Het is aan de Veiligheidsraad om te bepalen of de VN in actie moeten komen en waar in voorkomend geval die acties uit bestaan, inclusief het autoriseren van het gebruik van geweld. Het initiëren van vredesoperaties en het vaststellen van het mandaat daarvoor, wordt dus door de vijftien landen die op dat moment de Veiligheidsraad vormen besloten. Hier doet zich direct al de eerste uitdaging voor. De vijf permanente leden van de Veiligheidsraad (de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Frankrijk, de Russische Federatie en China) hebben een vetorecht. De Russische Federatie en China zijn mordicus tegen iedere vorm van buitenlandse inmenging in nationale aangelegenheden. Dit compliceert de besluitvorming van de Veiligheidsraad omtrent het onderzoeken en bespreken van conflicten en eventuele te nemen maatregelen (hoofdstuk VI en VII van het VN Handvest). Deze situatie beperkt de daadkracht en slagvaardigheid van de VN aanzienlijk.
Vredesoperaties bevinden zich in feite tussen hoofdstuk VI en VII van het VN- Handvest in. Hoofdstuk VI biedt de VN de mogelijkheid om een ondersteunende rol te spelen in het bereiken van een vreedzame regeling van geschillen tussen partijen. Hoofdstuk VII gaat over het optreden (mandaat) van de VN inzake bedreigingen van de vrede en daden van agressie. Om tot optreden te komen moet eerst door de Veiligheidsraad worden vastgesteld (lees: besloten) dat er daadwerkelijk sprake is van een bedreiging van vrede en van daden van agressie. Dat is gezien de hiervoor genoemde verschillen van opvatting in de Veiligheidsraad echter niet eenvoudig. In de praktijk zien we dan ook dat vredes- operaties veelal voortkomen uit een verzoek tot ondersteuning (hoofdstuk VI) van de vertegenwoordiging van een land en met instemming van de verschillende betrokken partijen, waarbij de activiteiten van een VN-vredesmacht vervolgens op grond van de artikelen uit hoofdstuk VII worden geautoriseerd. Waar een VN- operatie onder hoofdstuk VII geen instemming van de strijdende partijen nodig heeft en de VN-troepen de vrede dus mogen ‘afdwingen’ is in de praktijk meestal sprake van een hoofdstuk ‘zes-en-een- half’ operatie[2] waarbij de VN-troepenmacht weliswaar kan beschikken over een robuust mandaat, maar voor de uitvoering daarvan afhankelijk is van de instemming van de partijen. Het intrekken van de toe- stemming van de aanwezigheid van de VN hangt als een zwaard van Damocles boven de troepenmacht en heeft grote invloed op het handelen en de effectiviteit van het optreden.
Het ‘Santos Cruz’ rapport
Lgen b.d. Carlos Alberto dos Santos Cruz (Brazilië) onderzocht eind 2017 in opdracht van de Secretaris-Generaal van de VN de stijging van het aantal doden en gewonden onder VN militairen als gevolg van direct tegen hen gericht geweld. Het jaar 2017 telde met 56 doden het hoogste aantal slachtoffers onder VN-militairen in de afgelopen twintig jaar. Dit hoge aantal is voornamelijk toe te schrijven aan de missies in Afrika (UNMISS, UNAMID, MINUSMA en MINUSCA). Cruz stelt in zijn rapport[3] dat de ‘blauwe helm’ geen respect meer afdwingt in de huidige operationele peacekeeping omgeving en daarmee zijn beschermende waarde heeft verloren. De oorzaak hiervoor ziet hij in het optreden van zowel de VN als de troepen leverende landen en van de VN- troepen zelf. Hij spreekt in dit kader over het ‘Chapter VI Syndrome’ dat de VN, de troepen leverende landen en de troepen in zijn greep houdt en effectief optreden in de weg staat.
De VN wordt vooral gebrek aan leiderschap verweten. De VN heeft verzuimd om de veranderingen in de aard en karakter van de hedendaagse conflicten te vertalen in een update of herinterpretatie van de principes en uitgangspunten voor vredesoperaties. In plaats van de koe bij de hoorns te vatten bij problemen, toont de VN vooral terughoudendheid en inertie wat volgens Cruz de problemen alleen maar versterkt. Een voorbeeld in dit kader is het uitblijven van een krachtige reactie op schendingen van de Standard of Forces Agreement (SOFA) waarin de bewegingsvrijheid van de VN-militairen wordt geregeld. Ook blijft de VN in gebreke bij het aanspreken van de Troop Contributing Countries (TCC) op de kwaliteit en inzet van hun troepen die regelmatig onder de maat zijn op gebied van training en uitrusting, risicomijdend gedrag vertonen en als gevolg van door de TCC opgelegde beperkingen niet voor alle taken kunnen worden ingezet. Cruz stelt dat de VN duidelijk moet communiceren wat zij van de troepen verwacht ten aanzien van hun opstelling/houding in het veld, mindset, training en uitrusting en de TCC’s daarop moet aanspreken als zij in gebreke blijven.
Cruz ziet ook grote tekortkomingen in de uitvoering. Zo wijst hij op de behoefte aan tactische inlichtingen en het vermogen om op basis van inlichtingen op te kunnen treden. Ook zouden VN-troepen moeten beschikken over moderne technologie zoals drones waarmee betere situational awareness (SA) kan worden verkregen, hetgeen niet alleen de veiligheid vergroot, maar ook het vermogen om proactief te kunnen reageren. Daarvoor moeten de troepen ook kunnen beschikken over de juiste voertuigen, bewapening, munitie, nachtzichtapparatuur, moderne communicatiemiddelen en andere technologische middelen waarmee zowel op tactisch als operationeel niveau militair overwicht wordt verkregen. Volgens Cruz is het essentieel dat de VN in het veld niet met zich laat sollen en dat betekent dat aanvallen op VN-bases of -militairen niet onbestraft mogen blijven, maar direct ‘lik-op-stuk’ moeten worden beantwoord.
Het ‘Cammaert’ rapport
Het Cruz rapport is niet het enige rapport waarin forse kritiek wordt geuit op de wijze waarop VN-operaties worden uitgevoerd. Naar aanleiding van kritiek op het optreden van de United Nations Mission in South Sudan (UNMISS) bij aanvallen en seksueel geweld op burgers in juni 2016 gelaste de Secretaris-Generaal van de VN een onderzoek. Dit onderzoek werd uitgevoerd onder leiding van de Nederlandse genmaj b.d. Patrick Cammaert. Het rapport werd in november 2016 opgeleverd en de bevindingen waren kennelijk zo politiek gevoelig dat de Secretaris-Generaal het rapport niet heeft geopenbaard, maar alleen een executive summary[4] heeft vrijgegeven. Deze executive summary geeft echter een goed inzicht in de problematiek rond de effectiviteit van vredesoperaties.
Het ‘Cammaert’ rapport lag kennelijk politiek zo gevoelig dat het niet werd geopenbaard
Hoewel het Cruz rapport pas na het rapport van Cammaert uitkwam, is het interessant de twee rapporten in omgekeerde volgorde te behandelen, omdat het Cammaert rapport leest als een illustratie van de bevindingen van Cruz. Cammaert beschrijft niet alleen de tekortkomingen van UNMISS maar ook hoe de partijen in het conflict het effectief optreden van de VN belemmeren. Evenals Cruz hamert Cammaert op de geloofwaardigheid van de VN, die door het terughoudende en risico- mijdende optreden van de aanwezige troepen wordt ondermijnd. Dit effect wordt versterkt door de veranderende operationele omgeving voor peacekeepers waarin onconventionele dreiging als terrorisme en internationale georganiseerde criminaliteit zoals drugs- en mensenhandel een steeds grotere rol spelen. De VN loopt hierbij een hoog risico target te worden. Cammaert is zeer kritisch op de bijdragen van de landen aan de VN-troepenmacht die vaak onvol- doende kennis blijken te hebben van het mandaat, slecht getraind zijn, niet beschik- ken over voldoende of de juiste middelen en zich weinig assertief tonen bij het uitvoeren van hun mandaat. In plaats van actief de ruimte te benutten die het mandaat biedt, wordt, uit angst buiten het mandaat te treden, vaak juist zeer terughoudend opgetreden.
Uit het rapport van Cammaert komt een beeld naar voren van een niet-functionerende vredesmacht die gebukt gaat onder slecht leiderschap, zonder unity of command tussen het civiele en militaire deel van de missie, en troepen die weinig tot geen initiatief aan de dag leggen. Cammaert wijst echter ook op de strategische context. Zuid-Soedan is een land waar alle partijen, inclusief de zittende regering, zich schuldig maken aan mensenrechtenschendingen en andere activiteiten die het vredesproces ondermijnen. Om inmenging van UNMISS te voorkomen wordt de missie actief tegengewerkt door de autoriteiten die, in strijd met de SOFA, beperkingen opleggen aan de bewegingsvrijheid. UNMISS zou weliswaar op tactisch niveau die bewegingsvrijheid kunnen afdwingen, maar een dergelijke actie zou strategische gevolgen kunnen hebben, inclusief het intrekken van het verzoek tot VN-aanwezigheid. UNMISS zit daarmee in een klassieke catch 22 situatie. De enige rol die UNMISS, of elke andere vredesoperatie in dezelfde situatie rest, is de burgerbevolking zo goed mogelijk tegen het geweld te be- schermen. Het falen van UNMISS in 2016 in deze rol kwam de geloofwaardigheid van de VN niet ten goede.
Beschouwing van de rapporten
Beide rapporten uitten scherpe kritiek op de kwaliteit van de bijdragen van de TCC. De VN zou stringentere eisen moeten stellen aan de kwaliteit van die bijdragen en bovendien de lidstaten moeten aanspreken als zou blijken dat niet aan die kwaliteit wordt voldaan. Voor de VN is dit een uitdaging. Vredesoperaties zijn vaak langdurige aangelegenheden en veel landen voelen weinig voor een dergelijke commitment, zeker als daar geen direct nationaal belang mee gediend is. Daarnaast zijn veel landen de mening toegedaan dat bijdragen in de eerste plaats moeten komen vanuit de regio zelf waar het conflict zich afspeelt én dat diezelfde regio zich moet inspannen om het conflict te bezweren. Zij zijn immers de directe belanghebbenden. Bij conflicten in Afrika zien we dat er door de internationale gemeenschap vooral naar intergouvernementele organisaties als de Afrikaanse Unie (AU) of de Intergovernmental Authority on Development (IGAD) wordt gekeken voor het mobiliseren van troepen en ondersteunen van het vredesproces, e.e.a. gesanctioneerd door de VN. Dit betekent echter wel dat de troepen die ter beschikking worden gesteld aan andere dan de VN-standaarden voldoen. Omdat het vaak moeilijk is om een troepenmacht voor de vredesoperaties op de vereiste sterkte te krijgen en te houden, kan de VN het zich simpelweg niet permitteren om daar al te kritisch over te zijn.
Een ander punt van kritiek dat uit beide rapporten naar voren komt is de obstructie van de vredesmacht door de partijen die zelf om de aanwezigheid van die vredesmacht hebben verzocht. Ook hier toont de VN vaak slappe knieën, zowel op het tactische als op het strategische niveau. Zo lang sprake is van hoofdstuk ‘zes-en- een-half’ operaties, en daarmee van de hiervoor genoemde catch 22 is het voor de VN echter een moeilijk te adresseren probleem. De medewerking van de partijen in het conflict is een randvoorwaarde voor het functioneren en daarmee de effectiviteit van de vredesoperatie. Dit brengt ons terug bij de ondertitel van dit VB.
Dweilen met de kraan open?
De complexiteit van de conflicten in Afrika in combinatie met het vaak excessieve geweld, gruweldaden, humanitair leed en de schijnbare onverzoenlijkheid van de betrokken partijen geven weinig hoop op een goede afloop van vredesoperaties.
Het is tegen die achtergrond te begrijpen dat soms burgers en zelfs militairen zich hardop afvragen of containment in deze gevallen wellicht een betere optie is dan een vredesoperatie, en roepen om het toepassen van wat ook wel de Heras-doctrine wordt genoemd[5]. Afgezien dat een dergelijke handelswijze volstrekt onethisch en inhumaan is, gaat deze ook voorbij aan de realiteit dat de internationale gemeenschap niet alleen verantwoordelijk is voor de ‘dweil’ (in de vorm van een VN-vredesmacht) maar, zowel direct als indirect, ook zelf met de handen aan de kraan zit.
De effectiviteit van vredesoperaties kan niet los worden gezien van het functioneren van de internationale gemeenschap. De suggestie dat het uitvoeren van vredesoperaties gelijk staat aan dweilen met de kraan open, suggereert dat de internationale gemeenschap met vredesmissies de conflicten in de wereld graag wil oplossen, maar dat de strijdende partijen daar niet aan wensen mee te werken. De praktijk is weerbarstiger. Uit de voorgaande beschouwing komt naar voren dat de internationale gemeenschap, hoewel verenigd onder de vlag van de VN, verdeeld is. De Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS) zegt hierover: ‘De huidige patstelling in de Veiligheidsraad staat effectief optreden van de internationale gemeenschap op het gebied van instabiliteit en onveiligheid dikwijls in de weg’. In de GBVS lezen we ook over de effecten van de gewijzigde internationale machtsverhoudingen op een multipolaire orde waarbinnen statelijke actoren, maar ook niet-statelijke actoren, grote multinationals, Niet Gouvernementele Organisaties (NGO) en terroristische en criminele organisaties invloed uitoefenen. Dit zijn allemaal handen die draaien aan de conflict-kraan, maar daarbij zeker niet allemaal dezelfde kant opdraaien. Met name bij, maar niet exclusief in de conflicten in Afrika zien we een groot aantal stakeholders (staten, intergouvernementele organisaties, niet-statelijke actoren en multinationals) invloed uitoefenen om het vredesproces in de door hun gewenste richting te sturen.
De hierboven genoemde aspecten zijn op 28 maart jl. door onze minister president geadresseerd tijdens het door Nederland georganiseerde open debat over de verbetering van VN-vredesoperaties. De belangrijkste boodschap van de inbreng van Nederland in dit open debat was dat de Veiligheidsraad, lidstaten en de VN zelf daadwerkelijk hun verantwoordelijkheid moeten nemen om vredesmissies te hervormen. Daarbij deed Nederland een aantal concrete suggesties voor verbetering: meer en beter gebruik van inlichtingen in VN-missies, toepassing van de geïntegreerde benadering en betere force generation zodat de VN over meer kritische capaciteiten kan beschikken. De civiele en militaire aansturing in missies moet beter op elkaar aansluiten om de effectiviteit van missies te vergroten. Ook vraagt Neder- land aandacht voor betere samenwerking met regionale organisaties.
De noodzaak tot hervorming van vredesmissies en daarmee verbetering van de effectiviteit is echter lastig verenigbaar met de geopolitieke realiteit. De stakeholders, waarvan een deel zelf zitting heeft in de Veiligheidsraad, hebben geen belang bij effectieve vredesmissies, tenzij deze de door hen gewenste uitkomst kan realiseren. Alle belangentegenstellingen moeten eerst uitgevochten worden, zowel op de grond als in de politieke arena, alvorens het vredesproces een kans van slagen heeft. Dat gevecht vindt plaats over de ruggen van de bevolking. Een VN-vredesoperatie kan tot die tijd niet veel meer doen dan trachten de burgers te beschermen en onschuldige slachtoffers te voorkomen. Het Cruz rapport en het rapport van Cammaert maken duidelijk dat de VN en de VN-lidstaten op dat punt meer verantwoordelijkheid moeten tonen door in ieder geval te zorgen voor een kwalitatief goede dweil zo lang ze niet in staat of bereid zijn de kraan dicht te draaien.
Redactie
Eindnoten
1. De vijf werkgebieden van de Verenigde Naties zijn: internationale vrede en veiligheid, mensenrechten, humanitaire hulp, duurzame economische ontwikkeling en internationale wet- en regelgeving.
2. De duiding van vredesoperaties als Chapter Six and a Half operations werd geïntroduceerd door voormalig VN Secretaris-Generaal Dag Hammarskjold.
3. https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/ improving_security_of_united_nations_peacekeepers_report.pdf
4. https://www.un.org/News/dh/infocus/sudan/ Public_Executive_Summary_on_the_Special_Investigation_Report_1_Nov_2016.pdf
5. Heras-doctrine wil zoveel zeggen als een hek om het conflict zetten zodat het zich niet kan verspreiden en verder afwachten tot het conflict uitdooft. Heras is een leverancier van stalen hekwerken.