Vierkant beschouwd: Defensie in spagaat

In 2017 verscheen ook het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) over het dodelijke mortier-ongeval in Mali, met als gevolg dat minister Hennis-Plasschaert haar ontslag aanbood en de CDS, gen Middendorp, terugtrad. De minister heeft op haast majestueuze wijze het laatste Kamerdebat gevoerd en er zorg voor gedragen dat het OVV- rapport niet als een steen om het been van Defensie gebonden blijft, zodat haar huidige opvolger met een schone lei kon beginnen. Gen Middendorp heeft als CDS de verantwoordelijkheid naar zich toe getrokken en is teruggetreden, zodat ook zijn opvolger met een schone lei kon beginnen. Het is uitermate triest voor de organisatie, maar zeker ook voor de per- sonen zelf, dat het zover heeft moeten komen.

Het genoemde OVV rapport onderzocht de oorzaken en achtergronden van het trieste overlijden van twee collega’s bij een training met 60 mm mortieren tijdens de deelname aan de uitzending MINUSMA. Het bijzondere van dit rapport is, dat de gevolgen die Defensie aan de uitkomsten ervan hangt, ontzettend verstrekkend lijken te zijn. De conclusies van de OVV logen er niet om: in de hele keten van behoeftestelling, aanbesteding, verwerving, opslag, transport en gebruik van de onderzochte munitie heeft Defensie gefaald en ook bij de medische afhandeling van een derde betrokken militair heeft Defensie niet de juiste randvoorwaarden ingevuld waaraan zij zichzelf had verplicht. Deze zaken leidden tot bovengenoemde gebeurtenissen.

Boodschap van de nieuwe CDS
Op 5 oktober 2017 aanvaardde ladm Rob Bauer de functie van CDS. Niet met een mooie openbare commando-overdracht op het Binnenhof, maar in passende bescheidenheid tijdens een beperkte ceremonie bij het Defensie Helikopter Commando (DHC). Vrijwel onmiddellijk daarna heeft hij zijn belangrijkste leidinggevenden uit de hele defensieorganisatie bij zich geroepen en aangegeven dat het vanaf nu toch echt anders moet! Daar waar er tot nu toe altijd een gesloten cultuur was, met weinig ruimte voor tegengeluid, moet er nu, geheel in lijn met de aanbevelingen van de OVV, ruimte komen voor ‘een organisatiestructuur en -cultuur waarin de leiding ontvankelijk is voor kritische signalen van de medewerkers’ (1).

Defensie moet afstappen van het idee dat de organisatie zó speciaal is, dat buitenstaanders ‘het toch niet begrijpen’, zoals regelmatig wordt gezegd. De can do mentaliteit, die zo kenmerkend is voor Defensie en die ons, zowel in jaren van bezuinigen als ook tijdens de vele missies ver en veel heeft gebracht, blijkt ook een andere kant te hebben. Dat laat het OVV-rapport ons ook zien. En wat de OVV bij de presentatie van het rapport duidelijk heeft gemaakt, is dat het ongeval in Mali weliswaar de aanleiding was voor een onderzoek, maar dat die mentaliteit en de (potentiële) gevaren die daarmee worden meegebracht, ook als een rode draad door een aantal andere incidenten van de afgelopen jaren heen loopt. Het moet dus anders: we moeten bij Defensie ‘nee’ leren zeggen, zowel intern als ook naar buiten, wanneer er niet wordt voldaan aan afgesproken randvoorwaarden die de veiligheid van het personeel betreffen. En we moeten dit niet alleen leren zeggen, maar ook kunnen zeggen.

De CDS is vanaf zijn aantreden begin oktober 2017 de zichtbare vaandeldrager van deze boodschap en draagt die met verve uit: we moeten bij Defensie ook ‘nee’ durven zeggen. Naar buiten toe en ook naar elkaar. Dit is een duidelijke heldere boodschap, zoals die de hoogste militair ook past. Maar wellicht past bij de toepassing en haalbaarheid ervan ook wel enige nuance. Is ‘nee’ eigenlijk wel een reële optie? En wie zou er nu eigenlijk ‘nee’ tegen wie moeten kunnen zeggen?

Benutten van de financiële ruimte vergt tijd 
De recent ontstane extra financiële ruimte geeft Defensie in ieder geval uitdagingen van een hele andere orde. Het sinds begin jaren ’90 structureel bezuinigen en verbouwen heeft een cultuur opgeleverd, die tot in de haarvaten van de organisatie is doorgedrongen, van iedere euro meermaals omdraaien en dan alsnog vaak ‘nee’ verkopen of krijgen. Op dit gebied hoeven we niets meer te leren! Ineens zoveel meer geld mogen en kunnen uitgeven vraagt echter juist om het tegenovergestelde! De uitdaging hierbij wordt om creatief te zijn en manieren te vinden om ‘ja’ te kunnen en durven zeggen om al dat extra geld ook daadwerkelijk uitgegeven te krijgen.

Los van die ontstane en ingesleten cultuur gaan defensie-uitgaven vaak over grote internationale aanbestedingstrajecten, die veelal politieke goedkeuring behoeven en daarmee vaak ook nog eens jaren duren en daarbij niet zelden een tijdspanne van meerdere kabinetsperiodes innemen. Dit is zelfs op een aantal gebieden al het geval bij de huidige noodzakelijke herstelprojecten van materieel en het aanvullen van voorraden. De factor tijd werkt hierbij in ieder geval niet voor Defensie want, zoals de minister het in haar toespraak van 15 januari op het symposium ‘De Defensienota: een nieuw perspectief voor de krijgsmacht’ verwoordde: ‘Je kan een militaire eenheid met een pennenstreek opheffen. Maar om een eenheid op te richten … om mensen te werven … om ze op te leiden en te voorzien van het juiste materieel … zijn echt jaren nodig’. Dit geldt voor ‘oude’, of misschien liever de traditionele, tanks, waarvan we de toenmalige eenheden opgeheven hebben en nu weer een nieuwe eenheid aan het oprichten zijn in Duitsland, maar ook voor de nieuwe domeinen, zoals bijvoorbeeld cyber en space.

Kortom, het materieel is niet zomaar aangeschaft en de mensen zijn in de huidige aantrekkende economie niet zomaar van de arbeidsmarkt af te plukken. Al met al duurt het nog wel even voordat de ontstane schade en tekorten van alle afgelopen bezuinigingsrondes zijn hersteld en de krijgsmacht weer echt op orde is. Als Defensie niet in staat zou blijken om de extra financiële middelen te bestemmen en uit te geven, komt het erop neer dat er een reëel risico ontstaat dat alle jarenlange gelobby over de staat van de krijgsmacht en het op alle niveaus aangeven dat ‘het echt niet verder kan zo’, vrijwel ineens te- niet wordt gedaan. Als dat gebeurt, dan is de kans groot, dat Defensie voor een hele lange tijd haar spreekrecht aan het adres van de politiek over tekorten heeft verspeeld. En dat Defensie niet is staat is om het extra geld te bestemmen en uit te geven is zo goed als zeker. Het ontbreekt absoluut niet aan de wil, maar de uitvoerbaarheid wordt zo goed als zeker de beperkende factor.

De internationale context 
Een ander belangrijk aspect is de internationale positie van Nederland en de Nederlandse krijgsmacht. Samenwerken is hierbij een belangrijk speerpunt van de minister, zoals zij ook in haar toespraak heeft aangegeven. Nederland heeft een kleine krijgsmacht en internationaal samenwerken kan ons daarbij veel goeds opleveren. Op dat gebied lijken alle lichten op groen te staan om meer en intensiever samen te werken met andere landen. Maar Nederland moet zich wel een loyaal en betrouwbaar bondgenoot tonen, wil er sprake kunnen zijn van de bereidheid van andere landen om samen te willen werken of in coalitieverband te willen optreden samen met Nederland. Dit geldt voor samenwerking binnen de NAVO en EU, maar ook voor tal van andere bi- en multinationale verbanden. Ook op dit gebied vergt dat dus de bereidheid om ‘ja’ te zeggen, maar dan moet Nederland ook iets bieden zodat het voor de andere partij iets oplevert. Ook in de internationale arena zit immers niemand op zogenaamde free riders te wachten.

En nu Nederland een zetel heeft gekregen in de VN-Veiligheidsraad (VNVR), komt daar de dimensie ‘voorbeeldfunctie’ bij. Nederland neemt nu deel aan drie grote missies. Dit staat op dit moment niet ter discussie. Maar Nederland neemt ook deel aan een behoorlijk aantal kleinere missies, soms zelfs maar met één persoon. Ook voor die missies hebben de bezuinigingen serieuze gevolgen gehad. Deze zijn voor de buitenwereld misschien vaak niet erg zichtbaar geweest. Er zijn wel een aantal grotere pauzes bij missies geweest en de voortijdige beëindiging van de missie in Afghanistan was ook niet zomaar. Maar Nederland heeft zich ook meermaals als loyaal bondgenoot en lid van internationale organisaties opgesteld en is toch ingestapt, hoe klein die bijdrage soms ook was en is. Vooral bij die kleine missies is de vraag gerechtvaardigd hoe kosten en baten zich tot elkaar verhouden, zeker nu er intern Defensie ook grote tekorten aan gekwalificeerd personeel zijn ontstaan en schaarste een serieuze wegingsfactor wordt. Over de deelname aan alle missies vindt periodiek politieke besluitvorming plaats. De positie in de VNVR geeft op dit moment juist een extra boost om in voorkomend geval juist ‘ja’ te zeggen tegen deelname of verlenging van missies, terwijl de realiteit eigenlijk een ander antwoord verlangt.

Hoe dan ook, Defensie kan niet zonder internationale samenwerking of zonder deelname aan missies. Maar het OVV-rapport stelt ook nog duidelijk iets over randvoorwaarden, vooral waar ze de veiligheid van het personeel betreffen. De OVV geeft in het rapport aan, dat Defensie deze eisen als randvoorwaarden moet stellen. Als dit niet kan of niet lukt, zou er ‘nee’ gezegd moeten worden. In ieder geval door de CDS in zijn militaire advies. Maar dan? Dan is de politiek aan zet. Drie weken na het aantreden van de huidige CDS werd het kabinet Rutte III beëdigd, met voor Defensie weer twee bewindspersonen: een minister, mevrouw drs. A.Th.B. Bijleveld én een staatssecretaris, mevrouw drs. B. Visser. Zij zijn nieuw op het departement van Defensie en hebben uiteraard tijd nodig om zich de dossiers op het als koppig bekend staande ministerie eigen te maken. Maar de tijd dringt en ligt een groot aantal dossiers waarover een besluit moet worden geno- men. Daarvoor worden de bewindslieden uitgebreid geïnformeerd en geadviseerd en in dit stadium zou in een aantal situaties het advies negatief moeten zijn en er ‘nee’ moeten worden gezegd, terwijl het politieke klimaat juist vraagt om een ‘ja’.

Cultuurverandering
We moeten bij Defensie dus ‘nee’ leren en durven zeggen. Maar we willen ook dat het extra geld wordt uitgegeven, Defensie weer op orde komt, personeel binnenkomt en tevreden binnen blijft, dat we internationaal gaan en blijven samenwerken én dat we een betrouwbare partner en bondgenoot zijn, wat juist vergt dat er vaker ‘ja’ gezegd en gedaan. En daarbij zit het tij dus wel mee, maar de factor tijd niet echt. En het is nu aan de CDS om intern Defensie de militaire geesten rijp te maken voor het nieuwe cultuur van openheid, veiligheidsbewustzijn en het kunnen uiten (en dus ook accepteren!) van kritische signalen en om de randvoorwaarden te scheppen voor deze cultuurverandering, zoals de OVV aanbeveelt. En waar de CDS naar buiten toe het militaire gezicht van Defensie is, heeft hij de zware taak om het ‘nee’ vaak te moeten verkopen, te verdedigen of uit te leggen. Ook naar de politieke leiding toe.

Die politieke leiding heeft voor de komen- de tijd een zeer nadrukkelijke taak en de grote verantwoordelijkheid om de CDS in staat te stellen deze cultuurverandering door te voeren, maar ook om het ‘militaire nee’ om te zetten in een politiek besluit. En waar de CDS kan gaan over de noodzakelijke cultuurverandering, zo gaat de politieke leiding over de door de OVV genoemde structuurverandering.
De gevolgen die de door de OVV voorgestelde veranderingen hebben, zouden ervoor kunnen zorgen dat op veel gebieden Defensie regelmatig in een spagaat terecht zal komen. Waar, daar waar inzake financiele beslissingen ‘nee’ de standaard storingsreactie was, zal nu vaker een ‘ja’ moeten klinken en waar can do eigenlijk altijd leidde tot ‘ja’, zal nu eerder een ‘nee’ moeten gaan klinken. De uitvoering van de OVV-aanbevelingen kan en mag daarmee niet uitsluitend afgewenteld worden op het militaire niveau. Als er recht gedaan wil worden aan de uitkomsten van het OVV-rapport, zal er ook op het allerhoogste dek van het ministerie een wind moeten gaan waaien, die de CDS daadwerkelijk ruimte gaat bieden om rand- voorwaarden te creëren en af te dwingen, waardoor het personeel zijn of haar taken (tijdens een missie) op een goede en veilige manier kan uitvoeren.

Redactie

Eindnoot
(I) Investeer in een organisatiestructuur en -cultuur waarin de leiding ontvankelijk is voor kritische signalen van medewerkers. Zorg voor een operationeel management dat meldingen van veiligheidstekorten omzet in verbeteringen. Stimuleer vrije communicatie over veiligheidsrisico’s om een breed veiligheidsbewustzijn binnen de defensieorganisatie te realiseren (OVV-Rapport “Mortierongeval Mali”, d.d. 28 september 2017, aanbeveling 1.a).