Perspectief na de Defensienota 2018

Eindelijk was t’ie er dan: de defensienota met het nieuws dat er echt veel meer geld te besteden is de komende jaren. En ook nog eens structureel. Goed nieuws dus.

De ondertitel van de Defensienota 2018 is ’Investeren in mensen, slagkracht en zichtbaarheid’. Dat klinkt als een mooie belofte. En voor het personeel, waar weer meer aandacht en vooral ook geld aan zal worden besteed, klinkt het zeker als muziek in de oren. Eindelijk, na jaren van achterblijvende loonontwikkeling, overslaan van inflatiecorrecties, de zogenaamde WUL-problematiek en het AOW-gat, is er nu zicht op verbetering. Gelet op de enorme hoeveelheid vacatures binnen de krijgsmacht en de zuigende werking van bedrijven en (semi-)overheidsdiensten, is er weliswaar perspectief, maar moet de geldbuidel toch wel heel snel open. We willen de huidige CDS zeker het voordeel van de twijfel gunnen, daar waar hij afgelopen december tijdens een discussie met NOV-leden optimisme uitstraalde en vond dat het glas halfvol was. Maar dan is er veel werk aan de winkel.

Consequenties

Dit VB beziet de consequenties van de nota in een breder perspectief. Dat is nodig als je niet alleen kijkt naar Defensie in haar rol als werkgever, maar vooral als veiligheidsorganisatie, waarvan het bestaansrecht afhangt van haar effectiviteit en dus de (militaire) slagkracht. De vraag die dan moet worden gesteld, is of de regering de komende jaren weer een volwaardige krijgsmacht opbouwt. Is de defensienota daar helder in en met welke maatregelen gaat dit gebeuren? Hier geeft de politieke defensieleiding zeker een eerlijk antwoord op. Kort samengevat: de nota beschrijft het beleid en een aantal maatregelen, die na 2020 moeten leiden tot een volwaardige krijgsmacht. En de nota maakt duidelijk dat we volstrekt afhankelijk zijn van onze bondgenoten in NAVO- en EU-verband, nu en in de voorzienbare toekomst.

Ook voor de materiële component van Defensie zouden we de CDS willen volgen door het glas als halfvol te betitelen. De vraag is evenwel of de maatregelen die de defensienota noemt voor de materiële versterking en uitbreiding, überhaupt uitvoerbaar zijn. Het probleem is namelijk dat ook de verwervingscapaciteit binnen de organisatie sterk tekortschiet, zodat het maar de vraag is of het beschikbare budget kan worden omgezet in benodigd materieel, reservedelen en diensten. Daar gaat het halfvolle glas … En dan hebben we het nog niet eens gehad over de negatieve trend van de defensie-uitgaven als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) voor de komende jaren. Hiermee komt de betrouwbaarheid van Nederland als bondgenoot, vooral in NAVO-verband, verder onder druk.

Al met al voldoende reden om zorgvuldig te kijken naar de gevolgen van de defensienota. Waarbij we beginnen met de belangrijkste vraag: waartoe blijft de krijgsmacht op aarde?

Taken

De hoofdtaken voor Defensie zijn vastgelegd in de grondwet en deze veranderen niet. Dit betekent dat we in NAVO-verband ons grondgebied moeten blijven beschermen. Dus waakzaam zijn en als het nodig is kunnen ‘bijten’, waarbij de militaire capaciteiten die Nederland ‘in huis heeft’ moeten worden bepaald in nauwe samenspraak met de bondgenoten. Daarnaast is en blijft de Nederlandse krijgsmacht een (politiek) instrument voor de bevordering van de internationale rechtsorde. In de voorzienbare toekomst wordt Defensie dus ingezet voor crisisoperaties aan de randen van en buiten Europa, zoals de afgelopen decennia is gebeurd en waarbij het optreden sterk verschilt van de grootschalige inzet ter verdediging van het nationaal en bondgenootschappelijk grondgebied.

En ook de ondersteuning van civiele autoriteiten blijft een hoofdtaak. Deze steunverlening en de last resort functie voor de binnenlandse veiligheid zullen de komende jaren waarschijnlijk vaker worden aangeroepen, omdat onze maatschappij open staat en vatbaarder wordt voor grootschalige criminaliteit, die de politie en andere reguliere veiligheidsorganisaties steeds moeilijker zonder hulp van ‘het leger’ kunnen beteugelen. Denk aan de discussie die sinds kort woedt over ‘Nederland als narcostaat’, waarbij wellicht Defensie binnenkort ook wordt aangesproken om het onheil te keren.

Al met al dienen de militaire capaciteiten beschikbaar en geschikt te zijn voor zeer verschillende taken, waarvan de urgentie – bij alle drie de hoofdtaken, durven wij te stellen – steeds groter wordt. De defensienota geeft dit met zoveel woorden aan en verwijst naar de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie (GBVS), onlangs uitgebracht door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Voor militairen is en blijft ongetwijfeld het ‘grootschalig conflict’ de meest veeleisende taak, waarvoor commandanten hebben aangegeven dat er sprake is van grote hiaten in kennis en kunde, die de komende jaren opnieuw moet worden opgebouwd. Maar de andere hoofdtaken zullen ook heel veel inspanning en capaciteit blijven vergen. En dit heeft grote consequenties voor het personele en materiële domein.

Personeel en adaptiviteit

Er is op dit moment sprake van grote personele ondervulling van de krijgsmacht. Die laat zich niet zo eenvoudig wegwerken, omdat er moet worden geconcurreerd met de zorgsector, het onderwijs, commerciële bedrijven en industrie. Het is overigens erg schokkend om te zien dat de minister van Defensie, direct na het uitkomen van de defensienota, nog op haar handen moet blijven zitten en geen stappen kan zetten voor een nieuw arbeidsvoorwaardenakkoord, zolang de regering de Voorjaarsnota nog niet klaar heeft. In die Voorjaarsnota – tijdens het schrijven van dit VB nog niet openbaar – wordt waarschijnlijk ook rekening gehouden met de zeer snel teruglopende aardgasbaten, de Brexit die Nederland naar verluidt veel geld gaat kosten en de extra looneisen vanuit andere sectoren, zoals de zorg en het onderwijs. Nu maar hopen dat de minister voldoende financiële armslag houdt om het personeel de komende jaren te kunnen binden.

Door de structurele problemen met het aantrekken van jonge mensen die kiezen voor de krijgsmacht, achten wij het denkbaar dat Defensie al op korte termijn wordt gedwongen tot een minder personeelsintensieve inzet. Dit zou betekenen dat een substantieel deel van de ‘vecht-capaciteiten’ over gaat naar niet-bemensde systemen: robots, drones en andere (semi-)geautomatiseerde systemen. Een grote vraag is ook of de transitie naar een ‘adaptieve krijgsmacht’, waarin over veel extra personele capaciteit zou kunnen worden beschikt, die niet standaard op de loonlijst van Defensie staat, de komende jaren echt van de grond komt. De nota geeft aan dat het ingezette beleid van de vorige minister wordt gecontinueerd en dat een veel grotere mate van adaptiviteit nodig is, maar de praktijk laat intussen zien dat er weinig voortgang wordt geboekt.

Materieel en innovatie

Over het materiële domein wordt al veel gezegd in de artikelen van NOV-werkgroep Defensiebeleid en Krijgsmacht (D&K); zie elders in dit blad. Daarbij valt op dat D&K niet echt kritisch is over de taken en (wapen-)systemen die landmacht, luchtmacht, marine en marechaussee volgens de defensienota de komende jaren uitvoeren, respectievelijk nodig hebben. De werkgroep spreekt zich nauwelijks uit over de informatievoorziening (zowel operationeel als voor de ‘gewone’ bedrijfsvoering), waar de defensienota voor aangeeft dat er de komende jaren extra in geïnvesteerd zal worden. Het is bovendien een gemiste kans dat D&K niet echt ingaat op cyber en op de noodzaak tot het volgen van IT-gedreven ontwikkelingen, zoals de invoering van laserwapens, drones, robots en andere geautomatiseerde systemen, waarin ook Artificial Intelligence (AI) een prominente rol gaat spelen.

De nota stelt dat een kleine eenheid gaat experimenteren met onbemande systemen in het landoptreden. Dit duidt op de nieuwe Robots and Automated Systems (RAS) eenheid die wordt opgericht binnen het Commando Landstrijdkrachten (CLAS). Het valt te verwachten dat ook de andere defensieonderdelen hiermee aan de slag zullen gaan. De nota meldt overigens niet dat er bij verschillende onderdelen al wordt geëxperimenteerd en geoefend met drones, zoals de Black Hornet. Dit neemt de komende jaren een grote vlucht, gedreven door civiele ontwikkelingen. En het Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK) zal zich richten op big data analytics, waar de invoering van de JSF als sensorplatform toe noodzaakt.

Wat ons verder opvalt is dat er de komende jaren vooral wordt geïnvesteerd in nieuw groot materieel voor de marine – met name de onderzeeboten, fregatten en mijnenjagers worden vervangen. Dat zal technologisch zeker een sprong voorwaarts zijn. Verwacht mag worden dat op deze ‘platforms’ ook de nieuwste wapen- en commandosystemen worden geplaatst.

Een belangrijke vraag is waar al dat materieel vandaan gaat komen. Deze vraag wordt uiteraard niet direct door de nota beantwoord. Maar er moet zoveel mogelijk gezocht worden naar internationale samenwerking, terwijl ook het ‘kopen van de plank’ nadrukkelijk wordt genoemd als gewenste optie. En dan is de vraag hoe dit kan worden gerijmd met de uitspraak dat artikel 346 uit het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) ruimhartig wordt geïnterpreteerd. Dit laatste betekent namelijk dat er om staatsveiligheidsredenen meer gekocht wordt in Nederland en dat dus de Nederlandse industrie zal worden bevoordeeld. Het ‘kopen van de plank’ doet tevens de vraag rijzen of er wel (extra) geld gaat naar research & development (R&D), waarvoor de vorige minister nog had gesteld dat Nederland toewerkt naar de EDA-norm[1] van 2% (van het defensiebudget), terwijl het momenteel rond de 1% schommelt.

Interoperabiliteit

Het is evident dat het (ruimhartig) toepassen van art. 346 beperkend is voor de internationale samenwerking. Wat komt er dan terecht van de technische interoperabiliteit op C4I-gebied[2], die juist zo hard nodig is om operationele eenheden van verschillende nationaliteiten samen te kunnen laten vechten?

Het CLAS is de laatste jaren haar eenheden in verregaande mate aan het integreren met Duitse eenheden. De eerste gedachte daarbij is dat dit een probleem zou kunnen vormen voor de soevereiniteit van de Nederlandse staat. Tijdens een seminar, in maart jl. georganiseerd door de Atlantische Commissie, is gebleken dat de aanwezige Kamerleden hier nog niet echt over in gesprek zijn met hun Duitse counterparts. Dit is dus nog wel een dingetje op politiek niveau. Een tweede gedachte die opkomt is dat het samen optrekken met Duitsland op materieelgebied de technische interoperabiliteit direct ten goede zou kunnen komen. Maar hoe en wanneer worden grote programma’s en projecten op het gebied van IT en informatievoorziening dan met Duitsland afgestemd? Je zou direct consequenties verwachten voor programma’s als GrIT, ERP en Foxtrot.

Met het samen optrekken van Duitsland en Nederland blijft de kern van het interoperabiliteitsprobleem overigens nog intact. Hiertoe dienen namelijk de systemen van alle eenheden binnen een coalitie goed met elkaar te kunnen samenwerken. Ondanks de vele jaren en enorme bedragen die aan de oplossing van dit probleem zijn gespendeerd, is dit binnen de NAVO en de EU nog altijd niet opgelost. Misschien goed om hier naar te laten kijken door creatieve geesten of vernieuwers van buiten het militaire IT-domein. De defensienota zet hier, met de vele verwijzingen naar innovatie, zeker de deur voor open.

Conclusies

Er is met de defensienota een formele breuk gemaakt in de negatieve trend die zo lang kenmerkend was voor de Nederlandse defensie-uitgaven. Dat is mooi, al geeft de nota ruiterlijk toe dat er in ieder geval tot 2020 geen zicht komt op het halen van de NAVO-norm en Nederland haar naam als freerider voorlopig dus zal blijven dragen.

De nota maakt duidelijk dat de organisatie zich blijft inspannen voor alle hoofdtaken en hierin worden geen prioriteiten aangebracht. Het personeel is zeer belangrijk en wordt vooropgesteld. Dat is hard nodig, mede gezien de sombere huidige situatie en de grote krapte op de arbeidsmarkt. In het materiële domein gaan veel vervangingen en innovaties plaatsvinden. Het zal blijken of dit de noodzakelijke verbetering zal brengen: een krijgsmacht die met een klein beetje meer personeel – als het lukt om dat aan te trekken – heel veel meer effectief is, ook tegen nieuwe dreigingen.

Diverse fundamentele vraagstukken moeten nog worden opgelost. Hoe nu verder met de integratie tussen Duitse en Nederlandse eenheden? Hoe kan art. 346 VWEU worden toegepast, terwijl Nederland ook streeft naar een ‘gelijk speelveld’ voor de industrie binnen Europa? Hoe worden innovatie en R&D gestimuleerd als ‘kopen van de plank’ de voorkeur heef? Maar er zijn ontwikkelingen, die het realiseren van de plannen uit de defensienota serieus kunnen bedreigen. Zoals de Brexit, de Amerikaanse koerswijziging onder Trump, Turkije dat afdrijft van het Westen, Polen en andere EU-landen die zich deviant gedragen; dit zijn zaken die structuur en werking van de NAVO en de EU kunnen raken en ons denken over veiligheid behoorlijk kunnen beïnvloeden. Juist ook vanuit dat perspectief is het goed om in 2020 de defensienota (en de GBVS) te vernieuwen, zoals nu reeds is aangekondigd.

En let wel, in de komende twee jaar moet er hard worden gewerkt op de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie. Het zou toch van grove nalatigheid getuigen als in 2020 nog moet worden gestart met het bedenken hoe de Nederlandse krijgsmacht wordt ingebed in de voorzienbare NAVO-, EU- en andere coalities. We zullen ons tenslotte moeten blijven verdedigen tegen agressors die ook militaire middelen zullen inzetten om zich onze welvaart toe te eigenen en in een snel veranderende wereld is dat urgent!

Redactie

Eindnoten