Vierkant beschouwd: De doorontwikkeling van de krijgsmacht

De context 
De brief van 14 februari jl. is niet de eerste over genoemd onderwerp. Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen na Prinsjesdag in 2014 werd de bekende  motie  ‘Van der Staaij’ aangenomen waarin de regering onder meer werd gevraagd aan te  geven wat het ambitieniveau van de krijgsmacht voor de komende jaren zou moeten zijn en hoe het defensiebudget zou worden bijgesteld waarbij expliciet werd  gewaarborgd dat het niveau van defensiebestedingen gelijke tred zou houden met het noodzakelijke ambitieniveau. Bij meerdere gelegenheden heeft de minister de Kamer geïnformeerd over de voortgang van de plannen t.a.v. de krijgsmacht en de brief van februari jl. is het meest recente antwoord.

De brief vermeldt als onderwerp: ‘Houvast in een onzekere wereld: lijnen van ontwikkeling in het meerjarig perspectief voor een duurzaam gerede en snel inzetbare krijgsmacht’. De titel biedt al enkele – overigens niet geheel nieuwe – aanknopingspunten voor de krijgsmacht van de toekomst. Meerjarig perspectief houdt in dat voor een langere periode duidelijk moet zijn hoe de krijgsmacht zich zal ontwikkelen. Snel wisselende omstandigheden op veiligheidsgebied vragen om snelle reacties, dus om snelle politieke besluitvorming en vervolgens om veelzijdige strijdkrachten met een hoge graad van gereedheid. Duurzaam gereed moet worden vertaald als blijvend gereed, ook tijdens (langdurige) inzet en onmiddellijk daarna. Dit  laatste  betekent dat de krijgsmacht met voldoende voortzettingsvermogen moet worden ingericht.  Verder vermeldt de brief dat  als  gevolg van de huidige en toekomstige mondiale veiligheidssituatie steeds meer een beroep op de krijgsmacht zal worden gedaan. Zowel de NAVO (NATO Responce Force, Enhanced Forward Presence), als de EU (externe conflicten en crises), als de VN (complexe missies) zullen Nederland vragen om met kwalitatief hoogwaardige middelen bij te dragen aan het voorkomen en oplossen van conflicten. En als gevolg van de ontwikkelingen op veiligheidsgebied zal in de toekomst ook nationaal een groter beroep op de krijgsmacht worden gedaan.

Strategische opgaven
Op basis van de drie hoofdtaken van Defensie[i] en de vitale belangen zoals opgenomen in de Internationale Veiligheidsstrategie (IVS)[ii] en de Strategie Nationale Veiligheid (SNV)[iii] moet volgens de minister de Nederlandse defensie-inspanning zich de komende jaren richten op drie strategische opgaven waarbij een groot aantal taken voor Defensie wordt voorzien.

• Veilig blijven: de verdediging en bescherming van het eigen en NAVO-/EU-grondgebied en de Nederlandse samenleving. De uitwerking van deze strategische opgave vertaalt zich onder meer in: diverse bijdragen aan de NAVO (VJTF/NRF, Enhanced Forward Presence, Artikel 5); aan de EU (zoals grensbewaking); militaire bijstand en steunverlening bij de handhaving van de (inter-)nationale rechtsorde, de openbare orde en veiligheid; het zo nodig gewapenderhand optreden in het buitenland tegen terroristische groeperingen die een bedreiging vormen voor de veiligheid van Europa en Nederland; een permanente militaire presentie in het Caribisch gebied (zowel voor de verdedigingstaak als voor de ondersteuning van lokale en regionale civiele autoriteiten); ondersteuning bij evacuaties van Nederlandse burgers uit crisissituaties;
• Veiligheid brengen: de bevordering van de stabiliteit en de bestrijding van dreigingen rondom Europa en het Koninkrijk. Deze strategische taak vertaalt zich onder meer in bijdragen aan de snelle reactiecapaciteiten van  de   NAVO   (VJTF/NRF) en de EU (EU Battlegroups); het zo nodig langdurig kunnen bijdragen aan verschillende missies en activiteiten van de EU, de NAVO en de VN (zowel  te land, ter zee als in de lucht, ook met kritische enablers); samenwerkingsactiviteiten (met inbegrip van advies, training, opleiding en oefenactiviteiten) gericht op duurzame stabiliteitsbevordering en countering violent extremist organisations; de ondersteuning van civiele autoriteiten bij rampen en humanitaire crises;

• Veilig verbinden: de bescherming van de knooppuntfunctie die Nederland bekleedt op het gebied van digitaal dataverkeer en economisch verkeer (lucht- en zeehavens). De derde strategische taak vertaalt zich onder meer naar permanente bijdragen aan de veiligheid van fysieke aan- en afvoer- lijnen en de vitale infrastructuur die voor de Nederlandse samenleving en economie van belang zijn; permanente bijdragen aan de bescherming tegen digitale dreigingen in het kader van onder meer de Nationale Cyber Security Strategie en de zojuist verschenen Internationale Cyber Strategie; het waarborgen van een veilig personenverkeer en de veiligheid van het Nederlandse luchtruim; de coördinatie van en de bijdrage aan de Kustwacht Nederland evenals de hydrografische taak; het kunnen optreden als Host Nation bij de ontplooiing van bondgenootschappelijke strijdkrachten via Nederland.

[i] De drie hoofdtaken zijn: 1) bescherming van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, inclusief het Caribisch deel van het Koninkrijk; 2) bescherming en bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit; 3) ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.

[ii] De drie belangen die in de IVS worden genoemd zijn: 1) verdediging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied; 2) een goed functionerende internationale rechtsorde; 3) economische veiligheid.

[iii] De vitale belangen die in de SNV worden genoemd zijn: 1) territoriale veiligheid, 2) economische veiligheid, 3) ecologische veiligheid, 4) fysieke veiligheid, 5) sociale en politieke stabiliteit.

Lijnen van ontwikkeling
Om te komen tot de toekomstbestendige krijgsmacht, die – zowel nationaal als in bondgenootschappelijk verband of in verband met partners – in staat is om invulling te geven aan de onderkende strategische taken, zijn zes samenhangende lijnen van ontwikkeling opgesteld: moderne slagkracht gericht op escalatiedominantie; sterk in het cyber– en informatiedomein; onderscheidend in en door samenwerking; technologisch vooruitstrevend; wendbaar; meer aandacht voor mens en mindset in een adaptieve krijgsmacht.

Met moderne slagkracht gericht op escalatiedominantie wordt bedoeld dat de krijgsmacht in staat moet zijn om ook op te treden in ‘het moderne gevecht’ waarbij moet worden gedacht aan ‘hybride’ oorlogvoering, terrorismebestrijding en het optreden tegen irregulier optredende tegenstanders’. In het toekomstige ‘klassieke conflict’ moet rekening worden gehouden met tegenstanders die over minimaal even geavanceerde wapensystemen beschikken als het Westen. Technologisch overwicht is geen vanzelfsprekendheid meer. Het optreden onder omstandigheden waarbij de tegenstander over zogeheten Anti Access/Area Denial (A2/AD-) capaciteiten beschikt, stelt zeer hoge eisen aan de beschikbare middelen voor zowel landmacht, luchtmacht als marine. De snel inzetbare en verplaatsbare middelen vereisen een robuuste operationele en logistieke ondersteuning. De ontwikkelingslijn sterk in het cyber- en informatiedomein betreft meerdere (samenhangende) aspecten. Als eerste het intensieve en toenemende gebruik van cyber operaties door statelijke en niet-statelijke actoren dat raakt aan (inter-)nationale veiligheidsbelangen.
In de huidige tijd is het noodzakelijk om zowel defensief als offensief te kunnen optreden in het kader van cyber operaties. Voorts is een gedegen IT-infrastructuur voor de krijgsmacht noodzakelijk om te kunnen functioneren, zowel in nationaal als in internationaal verband. Hierbij valt onder  meer te denken aan het inlichtingendomein, strategische communicatie  en  psychologische en informatie-operaties. Overigens geldt voor de gehele  Nederlandse  samenleving dat een gedegen IT-infrastructuur randvoorwaardelijk is voor het hedendaagse functioneren. De  ontwikkelingslijn  onderscheidend in en door samenwerking heeft een nationale en een internationale component.

… is de regering er nog steeds niet in geslaagd een ambitieniveau te formuleren

Nationaal voert Defensie een groot aantal structurele en ook bijstandstaken uit zoals grensbewaking, kustwacht, luchtruimbewaking, explosievenopruiming. Bij de mogelijkheden om de rol van de krijgsmacht bij de nationale veiligheid te versterken wordt onder meer gekeken naar de inzet van Defensie op het terrein van operationele coördinatie, cybersecurity, hybride  dreigingen en de ondersteuning van de Dienst Speciale Interventies. In het internationale veld zijn vele voorbeelden te noemen waarbij Defensie samenwerkt met eenheden van partners en bondgenoten. In de toekomst zal deze samenwerking, mede gedwongen door capaciteitsgebrek op verschillende terreinen, blijven bestaan en zich waarschijnlijk verder uitbreiden. Dat de krijgsmacht technologisch  vooruitstrevend  moet   zijn, lijkt in het licht van de huidige technologische ontwikkelingen misschien een open deur. Anderzijds betekent het wel dat de krijgsmacht meegaat in die ontwikkelingen (zoals bijvoorbeeld die van ‘op afstand bestuurbare systemen’) en de mogelijkheden voor het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid aangrijpt. De ontwikkelingslijn wendbaar moet inhoud geven aan een krijgsmacht die in staat is adequaat op te treden bij snel opkomende crises met verschillende dreigingen en complexiteit. De wendbaarheid geldt niet alleen voor eenheden, maar betreft ook de besluitvorming en aansturing van de krijgsmacht, inbegrepen aspecten als behoeftestelling en verwerving. Met de ontwikkelingslijn meer aandacht voor mens en mindset in een adaptieve krijgsmacht moet inhoud worden gegeven aan de factor personeel in de krijgsmacht van de toekomst. In het kader van de Total Force-benadering wil Defensie kunnen beschikken over een geïntegreerde mix van personeel, bestaande uit beroepsmilitairen, burgermedewerkers, reservisten, inhuur en strategische partners. Als werkgever focust Defensie op vier speerpunten in de ontwikkeling van het personeelsbeleid: flexibiliteit, duurzaam inzetbaar, een leven lang leren en verantwoordelijkheid.

Hoe verder?
Allereerst moet worden vastgesteld dat drie jaar na het aannemen van de motie ‘Van der Staaij’ de uitgebreide brief van de minister van 14 februari 2017 een wel zeer magere reactie is: mede als gevolg van het ontbreken van een visie op de krijgsmacht is de regering er nog steeds niet in geslaagd een ambitieniveau te formuleren en daardoor ontbreekt tevens een duidelijk beeld van de structurele verhoging van het defensiebudget. Toch biedt de brief ook enkele aanknopingspunten voor verdere uitwerking. Op de eerste plaats wordt een duidelijk beeld geschetst van de dreigingen waarmee de Nederlandse en internationale samenleving de komende jaren geconfronteerd (kunnen) worden. De dreigingen kunnen in drie categorieën  worden  ingedeeld: de dreiging van militaire conflicten (bijvoorbeeld de ontwikkelingen aan de oostgrens van Europa), de dreiging als gevolg van internationaal terrorisme en de dreiging als gevolg van ongecontroleerde migrantenstromen. Tegen alle drie soorten dreigingen zal het Westen – en dus ook Nederland – afdoende maatregelen moeten treffen. Bij  het nemen van maatregelen in het (inter-)nationale belang gaat het niet alleen om het verdedigen van de grenzen, maar gaat  het om maatregelen die  het  voortbestaan  van de complete samenleving waarborgen; een samenleving waarin veiligheid, economie en sociale stabiliteit onlosmakelijk met elkaar  zijn verbonden. Het is daarom vanzelfsprekend dat Nederland een proportionele bijdrage levert aan de NAVO, de EU en de VN.
Ten tweede zijn op basis van de dreigingen drie strategische opgaven geformuleerd: veilig blijven, veiligheid brengen en veilig verbinden. De verdere uitwerking  van  de drie genoemde opgaven laat zien dat de Nederlandse krijgsmacht voor een groot aantal zeer verschillende taken ingezet moet kunnen worden.

Ten derde vermeldt de brief een aantal omstandigheden waaronder de krijgsmacht zou moeten kunnen optreden en de betekenis daarvan voor de doorontwikkeling. Om te kunnen opereren in wisselende complexe conflictsituaties waarbij de tegenstander beschikt over gelijkwaardige of soms nog modernere wapensystemen, en om eventueel op te kunnen treden in non-permissive areas zijn geavanceerde en robuuste wapensystemen nodig die effectief zijn en voldoende overlevingskans bieden. Daarbij moet rekening worden gehouden met ‘hybride’ en cyber oorlogvoering. De eisen die moeten worden gesteld aan ondersteunende (logistieke) systemen zijn dienovereenkomstig. Dat de aspecten ‘hybride’ en cyber oorlogvoering in de brief worden genoemd is op zich juist; het zijn aspecten waar we in toekomstige conflicten mee van doen krijgen. Maar alleen het noemen van die aspecten is niet voldoende. De grote vraag is natuurlijk op welke wijze die nieuwe aspecten in ons eigen optreden worden ingebed. Die inbedding betreft niet alleen de aan te schaffen middelen, maar ook het mandaat voor het gebruik van die middelen (rules of engagement), de inbedding in de besluit- vorming en de wijze van opleiding en training. Over al die zaken biedt de brief geen duidelijkheid. Voor een meer uitgebreide beschouwing hierover verwijzen we de lezer graag naar het artikel ‘Een nieuw “normaal” voor de krijgsmacht’ in de vorige Carré[i].

In het kader van de modern uitgeruste krijgsmacht die in staat is om in snel wisselende situaties effectief op te treden, is het Total Force Concept[ii] ingevoerd, ook wel aangeduid als ‘de adaptieve krijgsmacht’. Dit concept beoogt de flexibiliteit van de krijgsmacht te vergroten en heeft duurzame samenwerking  met  andere  actoren in de samenleving als uitgangspunt. In de brief van de minister wordt gesteld dat de flexibilisering inhoudt dat het  inrichtings- en bedrijfsvoeringsprincipe van ‘capaciteiten standaard inrichten, gereedstellen en permanent beschikbaar hebben’ verandert in ‘differentiatie in gereedstelling en kunnen beschikken over materiële en personele capaciteiten waar en wanneer nodig’. Betekent het wijzigen van het  inrichtings- en bedrijfsvoeringsprincipe een nieuwe reorganisatie? En hoe verhoudt zich  dan het niet permanent beschikken over standaard (personele en materiële) capaciteiten met de beoogde snel inzetbare krijgsmacht bij elkaar in hoog tempo opvolgende uiteenlopende inzetsituaties? Betekent het doelmatigheidsstreven ook dat – net als in de huidige situatie – er nog meer gecentraliseerd gaat worden of is juist decentralisatie geboden? Innovatie is ook een van de speerpunten voor de komende tijd. Daadwerkelijk innovatief zijn en daardoor snel kunnen inspelen op wijzigende ontwikkelingen die om inzet van de krijgsmacht vragen, betekent ook dat  op  lagere  niveaus de ruimte moet zijn voor initiatieven en beproevingen. Vervolgens zijn snelle verwervingsprocedures noodzakelijk om de innovatie tot effect te laten komen. Decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden lijkt hier meer op z’n plaats. De essentie bij dit alles is de effectiviteit  van de inzet; die moet gegarandeerd zijn. We mogen binnenkort een eerste rapportage verwachten over de  voortgang  van het Total Force Concept aangezien het jaar bijna voorbij is en de minister voor 2017  een fors aantal activiteiten in gang had gezet die de koers voor de komende jaren zouden bepalen. Voor een meer uitgebreide beschouwing van het dit aspect verwijzen we de lezer graag naar het eerder in Carré gepubliceerde artikel ‘De adaptieve krijgsmacht komt eraan!’[iii].

Bij dit alles verdient het personeel natuurlijk speciale aandacht. De krijgsmacht moet namelijk beschikken over voldoende goed gemotiveerd, getraind en gespecialiseerd personeel. Het voorziene takenpakket stelt hoge eisen aan het personeel  in  termen van inzetbaarheid, opleiding en flexibiliteit. Bij de Total Force-benadering is een goed werkgeverschap van eminent  belang.  Nu, in 2017, staat de defensieorganisatie er bijzonder slecht voor: staven zijn ‘uitgewoond’, operationele eenheden sterk ondervuld (tot 80%), de instroom  stokt  en veel jongeren houden het snel voor gezien. Een positieve ontwikkeling is dat op 12 oktober jl. (na meer dan vier jaar) een onderhandelaarsakkoord werd bereikt over de arbeidsvoorwaarden voor het defensiepersoneel. Verder heeft de minister recentelijk de Kamer geïnformeerd over structurele maatregelen om voldoende personeel te behouden en te werven[iv]. Het is te hopen dat met het bereikte arbeidsvoorwaardenakkoord en de door de minister aangekondigde maatregelen weer voldoende vertrouwen ontstaat in Defensie als goede werkgever en de organisatie weer voldoende gevuld wordt om invulling te kunnen geven aan de toekomstige taken.

De onderkende dreiging, de  geformuleerde taken en de algemeen geformuleerde eisen die aan de middelen moeten worden gesteld, zijn bouwstenen die kunnen dienen voor een op te stellen visie op de krijgsmacht van de toekomst. Op basis van die visie kan vervolgens het ambitieniveau worden vastgesteld. Het ambitieniveau is natuurlijk gekoppeld aan het beschikbare budget voor Defensie. Maar het is wel essentieel om zaken in de  juiste  volgorde te plaatsen: stel eerst vast wat gezien de dreiging nodig is aan middelen en maak vervolgens de financiële afweging waarbij een welvarend land als Nederland zijn verantwoordelijkheid neemt, zowel tegenover de eigen bevolking als tegenover de internationale gemeenschap. Het  is  duidelijk dat het een aantal jaren gaat duren alvorens de Nederlandse krijgsmacht, gegeven een eenmaal vastgesteld ambitieniveau, vanuit de huidige deplorabele toestand gekomen is op het vereiste niveau – zowel kwantitatief als kwalitatief – voor de toekomst. Daarvoor is een stappenplan nodig, inbegrepen een financieel stappenplan. Waar de minister in de brief spreekt over ‘meerjarig perspectief’ voor de krijgsmacht, zal ook een financieel meerjarig perspectief moeten worden geboden dat de zekerheid biedt voor de realisatie van alle plannen. Veel is in het recente verleden al gesproken en geschreven over een vastgesteld meerjarenbudget voor Defensie (‘het Deense model’), waardoor de ontwikkeling van de krijgsmacht wordt onttrokken aan kortetermijn politieke beslissingen. Die constructie biedt de zekerheid voor het realiseren van meerjarige projecten, iets wat ook in de zo veel gepropageerde Europese militaire samenwerking van grote waarde kan zijn. En gezien het feit dat onze samenleving in steeds meer facetten vaker bedreigd wordt en dus beschermd moet worden, wordt veiligheid meer en meer een integraal aspect van die samenleving. Defensie dient dan een vast punt op de politieke agenda te zijn en niet alleen een kostenpost op de begroting.

Ten slotte 
De Nederlandse krijgsmacht  bevindt  zich op een historisch dieptepunt. Recente gebeurtenissen als het aftreden van de minister van Defensie en  het  neerleggen  van zijn functie door de Commandant der Strijdkrachten (CDS) hebben dit onderstreept. Het is duidelijk dat herstel (combat support en combat servicesupport) en versterking van de krijgsmacht niet alleen lang gaat duren, maar ook vele miljarden gaat kosten. Daarvoor moeten financiële offers worden gebracht en het is  goed  dat  na vele jaren van  desastreuze  bezuinigingen en de rampzalige gevolgen daarvan veel politici zich dit realiseren. Nu nog boter bij de vis! Het op 10 oktober jl. gepresenteerde regeerakkoord vermeldt dat per jaar 1,5 miljard structureel meer in Defensie wordt geïnvesteerd. Vervolgens blijkt  uit het budgettair overzicht dat die structurele verhoging pas in 2021 zal worden bereikt, dus aan het einde van de geplande regeerperiode van het kabinet-Rutte III. Pas daarna is het structureel! Nog in februari van dit jaar gaf de minister van Defensie aan dat m.i.v. 2018 een budgetverhoging van ruim 2 miljard per jaar structureel nodig zou zijn om de krijgsmacht te repareren en de slagkracht te verhogen. Met de voorgenomen financiële maatregelen stijgt het defensiebudget in 2021 tot ruim 10 miljard. En dan te bedenken dat de regeringsleiders bij de NAVO-top in Wales in 2014 zich hebben voorgenomen om in tien jaar tijd de defensiebudgetten op de 2% norm te brengen, wat voor Nederland zou betekenen dat het budget in 2024 tot ongeveer 16 miljard gestegen zou moeten zijn[v].

De conclusie is dat de fraaie vergezichten in de brief van de minister van 14 februari jl. en de mooie woorden in de regeringsverklaring over een moderne en veelzijdig inzetbare krijgsmacht niet worden gestaafd door een adequate financiële onderbouwing. De vraag blijft dan ook wat voor krijgsmacht de regering voor ogen heeft.

Redactie

[i] Carré 6-2017; Vierkant Beschouwd: Een nieuw ‘normaal’ voor de krijgsmacht.

[ii] Brief minister van Defensie van 13 januari 2017; Plan van aanpak uitvoering Total Force concept.

[iii] Carré 2-2017: De adaptieve krijgsmacht komt eraan!

[iv] Brief minister van Defensie van 20 september 2017; Behoud en werving.

[v] Instituut Clingendael; Reflectie op Regeerakkoord Rutte III; 11 oktober 2017.